国开行回应传闻：棚改贷款情况如何？审批权限收了没？

2018-07-1817:22新华社

近期市场传闻，国家开发银行将棚改贷款审批权限收归到总行等。事实究竟如何？棚改贷款实施情况如何？日前新华社记者就相关问题，专访了国开行相关部门负责人。

棚改贷款合同审批权限收归总行了吗？

市场最关注的便是国开行总行上收棚改贷款合同审批权限一事。

国开行相关部门负责人说，根据国开行现行信贷管理制度规定，贷款合同的审批及签订权限均在分行，目前没有任何调整变化，合同审批权限仍在分行，不存在总行上收棚改贷款合同审批权限的情况。

同时，按照国开行制度规定，贷款合同审批前要对项目的政策合规性、贷款条件落实情况等进行严格审查，由总行、分行按照职责分工，共同把关。

“近期，为深入贯彻中央关于打赢防范化解重大风险攻坚战的精神，落实有关监管要求，国开行将合同审查权限统一到总行，主要是防范地方政府过度举债，避免各地政策把握不一致，集中到总行统一把关。”国开行相关部门负责人说。

国开行棚改贷款是怎么做的？

棚改安置方式主要有三种，分别是新建安置房、政府购买或组织居民购买安置房、纯货币补偿。2014年，国开行成立专门机构，重点支持棚户区改造及相关城市基础设施等建设。

国开行相关部门负责人介绍，2014年以前，国开行支持的棚改项目安置方式主要采取新建安置，纯货币补偿比例一般控制不超过20%；2014年年末，随着房地产形势变化和国家棚改安置政策调整，纯货币补偿比例一般控制不超过40%。

“2015年至2016年，根据去库存任务要求，国开行在住建部指导下，对接国家房地产调控政策，加大对棚改货币化安置的支持力度，做好货币化安置与去库存衔接。”国开行相关部门负责人说。

这位负责人说，2016年下半年以来，国开行按照国家有关部门要求，坚持因地制宜、因城施策原则，配合地方合理确定安置方式，对于商品房库存不足、房价上涨压力较大的地方，及时调整棚改安置政策，支持采取新建棚改安置房的方式。

棚改贷款基本情况及成效如何？

据国开行相关部门负责人介绍，2015、2016、2017年国开行分别发放棚改贷款7509亿元、9725亿元、8800亿元。截至今年6月末，累计发放棚改贷款38684亿元，其中今年发放4609亿元。

这位负责人说，棚改可以增加土地供给、促进土地集约利用，调节房地产市场结构，缓解土地供需矛盾。从国开行支持的棚改项目初步分析，预测通过棚改可腾空土地350万亩左右，如按12年平均出让测算，平均每年可出让30万亩，占全国住宅用地供应量的25%；容积率也从改造前的0.4，一般提高到1.5左右。

在国开行的支持下，内蒙古阿尔山、包头北梁、黑龙江“四煤城”等一大批重点难点棚改项目完成搬迁改造，全国超过2100万户居民“出棚进楼”。截至今年6月末，国开行棚改贷款对中西部累计发放贷款21000亿元；对东北地区累计发放贷款3400亿元。

“多年来，国开行以支持城市棚户区改造为重点，对中西部和东北地区、国有工矿、林区、垦区、资源枯竭型城市和三线企业集中地区等困难地区给予政策倾斜，确保棚改资金用在最急需的地区。”国开行相关部门负责人说。

（原标题《棚改贷款情况如何？审批权限收了没？——就棚改贷款热点问题专访国开行相关部门负责人》。编辑程阳蓓）

社论：棚改货币化安置应适时退潮

近日，有关国家开发银行“棚改项目审批权限上收总行”消息在坊间广泛传播，一时间“全国棚改叫停”、“房地产市场重大利空”等解读甚嚣尘上，虽经国开行澄清从未授权任何人员代表开发银行发表相关言论，但针对棚改货币化安置该不该退潮的讨论并未停歇。

所谓棚改货币化安置，即改变此前旧城改造以补偿住房为主的模式，提高货币化安置比例。从2014年到2017年，棚改货币化安置比例从最初的仅9%左右大幅提升至接近60%，部分省市高达70%甚至90%以上。

棚改货币化安置由国家层面主导，2015年，国家实施了棚改三年计划，即从2015年到2017年，要改造各类棚户区住房1800万套。2017年，住建部长陈政高介绍，2016年棚改货币化安置比例48.5%，比2015年提高了18.6个百分点，2017年要继续推进三四线城市的棚改货币化安置，继续提高比例。

起初，推行棚改货币化安置目的是去库存，2015年召开的中央经济工作会议将化解房地产库存列为下一年结构性改革五大任务之一。因为当时中国楼市库存压力非常之大，根据国家统计局数据，截至2015年11月末，商品房待售面积69637万平方米，前11月还新开工房屋140569万平方米，按照彼时节奏需要4.5年来消化。

未曾想到的是，棚改货币化安置对于房地产去库存作用比预料中大得多：一户住宅在城市改造中被拆，拿到货币化安置后购房成为首选，当棚改货币化安置下购房者越来越多时，就会带动房价上涨，吸引更多人进入买房大军。不到三年，房地产去库存任务就已完成，截至今年4月底，百城新建商品住宅库存去化周期为10.3个月，其中一、二、三四线城市新建商品住宅存销比分别为12.8个月、9.9个月和10.4个月，二三四线城市库存量创最近9年新低。

不过也带来了新的问题，棚改货币化安置让过去两年多二三四线城市房价暴涨，县城房价过万，不少二三线城市均价攀升两万、三万，部分库存不足的地方甚至还上演摇号抢房潮。因此，棚改货币化安置也被称为近年二三四线城市房价上涨的发动机。

之所以能取得如此效果，与国开行近几年大规模支持密不可分。统计显示，截至2017年末，国开行累计发放棚户区改造贷款3.4万亿，今年前5月已放棚改贷款4369亿。如果按照这种节奏持续推进，预计2018~2020年三年国家开发银行发放棚户区改造贷款将在年均1万亿元左右，到2020年底贷款余额预计达5万亿元之多。

随着大量资金流入楼市，房价水涨船高就不难理解，且因为国人素来“买涨不买跌”的心态，还催生了大量的投资性、恐慌性购房，负面影响日益明显。央行数据显示，2017年末我国个人住房贷款余额21.86万亿元，同比增长22.2%，对居民消费形成不小的抑制：今年4、5月份社会消费品零售总额增速均下降。

而且，部分县市硬性确定货币化安置比例，出现“为了货币化而货币化”；一些地方则大干快上，棚改项目并未列入预算，购买程序不够规范，导致政府隐性债务增加。这些都为地方财政埋下了不小的风险隐患。

总体而言，棚改高比例货币化安置作为特定时期为了特定目而施行，如今房地产去库存目的已经完成，而且随着房价的大幅上涨，其负面影响正日益显现，此时棚改货币化安置无疑需要降温。

2020棚改合规融资途径探讨（附案例）

通知：工隆建通智库【博主讲堂隐债化解及土地片区基建融资】场场爆满，广受好评。疫情期间，仍不断有朋友询问何时开课。现接受疫后第1期报名，电话：17710036186（微信）报名后即可提前向老师提问，以解决当下之需。

作者：特约研究员李坤

来源：信贷白话

棚户区改造是中国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程，在《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》中，所称棚户区改造，是指纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程，包括城镇棚户区（含城中村、城市危房）、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等。

我国自2008年以来开展了大规模的棚户区改造，目前所说的新三年棚改计划是指2018年到2020年共启动约1500万套棚户区改造，其中2018年计划开工580万套，实际完成626万套，2019年的棚改计划开工285万套，如果2019年实际完成也为285万套，那么为完成到2020年的棚改计划，2020年需完成589万套棚户区改造。

为配合棚户区改造，国家在不同阶段也出台了相应的政府资金支持政策、税收优惠政策，和支持棚改的信贷政策。随着棚改进程的变化，特别是棚改过程带来的对增加政府隐性负债和推高房地产市场泡沫的影响，国家对支持棚改的信贷政策也处于不断调整中。

一、近年来棚改融资政策的变迁和现状

一、国发〔2013〕25号文的相关内容：

1、棚户区的特征主要是指住房简陋、环境较差、安全隐患多等，类别包括城市棚户区改造（包括其他棚户区和城中村等）、国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造和国有垦区危房改造等。

2、明确要加大政策支持力度，具体如下：

(1)多渠道筹措资金，包括：

①加大各级政府资金支持；

②加大信贷支持，主要是各银行业金融机构要按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，增加棚户区改造信贷资金安排，向符合条件的棚户区改造项目提供贷款，各地区也要建立健全棚户区改造贷款还款保障机制；

③鼓励民间资本参与改造，可通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与；

④规范利用企业债券融资，无论是地方政府融资平台公司还是一般企业，均可发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目，对发行企业债券用于棚户区改造的，优先办理核准手续，加快审批速度。

⑤鼓励自身有棚改项目的企业加大改造资金投入，符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。

3、其他政策支持措施，包括：确保建设用地供应、落实税费减免政策和完善安置补偿政策等。

透过国发〔2013〕25号文的相关内容，可以看出国家对于棚改项目融资的基本态度，是积极拓展各类融资渠道，包括金融机构资金支持、鼓励民间资本参与、企业发债融资以及涉及棚改的企业和群众自筹资金参与。

二、国发〔2015〕37号中的部分内容：

创新棚改融资体制机制，包括推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式（PPP)、构建多元化棚改实施主体、发挥开发性金融支持作用等；再次强调了棚改实施主体和资金来源的多元化。

三、2017年5月28日，财政部下发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号），棚改未列入政府购买服务负面清单。

在此期间，政府购买服务模式成为棚改的主要融资模式。

四、由于政府购买服务易形成隐性债务，2019年以后，棚改的政府购买服务模式已被叫停，政府层面可以通过财政拨款和棚改专项债提供资金支持。

五、当前实务中棚改资金来源概述

当前棚改的资金来源主要包含三个方面，分别为财政拨款，政策性银行棚改贷款（国开行和农发行的棚改贷款，资金来源主要是PSL）和棚改专项债。

之前国开行和农发行采取过的专项建设基金模式，一方面最终结果增加了政府隐性债务，另一方面，也不能再采取明股实债的方式设计交易结构，而且实务中，国开行2018年的专项建设基金余额已经低于2017年余额，所以2020年基本不会以该模式提供新增棚改建设资金。

二、当前监管环境下棚改融资的合规模式探讨

（一）相关概念阐释

1、棚改概念可分为广义和狭义的。狭义的棚改指进入省级住建部门棚改名单，能够发行专项债或享受专项资金扶持的项目，广义的棚改则包含旧改和城市更新、以及各地市县级政府的棚改计划项目。

在金融机构融资方面：

狭义的棚改项目，因2019年起，已不实行棚改购买服务模式，所以，现在基本已无金融机构为狭义棚改发放贷款。

广义的棚改，由于不能获得棚改专项债的支持，除市县级财政支持外（合规和实际财力能否支持），项目本身必须是收益能够覆盖成本的自平衡项目，才能确保金融机构融资有合规的还款来源。

本文主要探讨广义棚改的融资模式。

2、没有必要区分棚改在政府采购中的类别，一方面是不能再以政府购买服务的方式融资；另一方面，无论怎么定性，涉及财政资金支付的融资方案中的底线原则是一致的，一是要纳入财政预算或中期财政计划，二是可以作为还款来源，但不能作为增信措施，三是不能与未来土地出让金挂钩。

3、正常合同支付进度不涉及政府投资条例中的施工单位垫资

政府投资条例中的政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设，政府的投资款（或资本金）是按工程合同等支付给项目单位，项目单位再根据施工合同支付给施工单位或再次分包的劳务及建筑机具单位。政府支付进度并不需要与项目单位支付给施工单位的进度一致，但政府和项目单位均需按合同约定支付给乙方单位。例如，政府与项目单位是按季结算80%，竣工验收并审计后支付至总额的95%，剩余5%为质保金两年后支付；项目单位支付给施工单位是按月结算70%，一定项目节点支付至固定比例；只要都按照合同进度支付，就不是施工单位垫资建设。

（二）棚改合规融资模式探讨

目前棚改的主要资金来源包括财政资金、棚改专项债、入库PPP项目融资、金融机构棚改贷款（主要是国开行和农发行）、棚改承接主体（主要是城投公司）发债及自有资金、民间资本和棚改企业自有资金等，基本可分为政府资金、金融机构资金和民间资金三类。

关于棚改项目的偿债资金来源和期限，一是要纳入政府年度财政预算，以及纳入中期财政规划，二是可以借鉴棚改专项债土地出让金之外的专项收入，包括棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入，从而构建中期和长期的现金流。

多种棚改资金来源，可根据还款来源和资金用途搭配使用，例如土地出让金对应棚改专项债，安置房回购和商业设施运营收入对应金融机构融资。

1、资金主要来源于金融机构

资金来源于金融机构，一是要合规，包括项目合规（有各类立项和规划、纳入预算）、满足自有资金比例、还款来源与用信期限匹配以及要符合金融机构一般信贷政策等。

二是要控制信用风险。在当前政策下，金融机构信贷资金的还款来源，因为财政规划最长是三年，如果棚改所需全部资金均纳入预算或中期财政规划，那么还款来源比较明确，但需关注项目和还款来源的合规性；如果棚改资金没有全部纳入财政规划，则政府采购的部分必须纳入财政规划，其他棚改支出应有产生还款来源的商业模式，项目自身收益能够覆盖成本，政府相关部门（包括社区）在棚改立项时，就应考虑棚改项目自身的预期收益，例如社区居民协议回购部分安置房（财政资金或棚改债先期配套部分货币补偿）、配套商业设施销售及运营收入等，棚改实施主体的借贷资金能够通过棚改项目自身收益实现投资退出。

业务模式如下所示：

业务模式说明：

政府的支出为棚改货币补偿，收益为土地出让；社区居民回购安置区住宅的资金为货币补偿；棚改实施主体的收益为代建销售安置区住宅和运营安置区商业设施收益，也可以是社区未来回购商业设施，但社区回购商业设施资金一般来自出让金返还，所以对于债权融资的还款来源，社区回购商业设施可以是补充，但不能作为独立还款来源；社区收益为土地出让金返还和未来拥有的商业设施等安置区建筑，社区居民收益为货币及实物安置。

2、民间资本通过私募股权投资基金参与棚改项目

政府或城投公司可以设立棚改产业投资母基金，或直接成立单只棚改基金。目前对于私募股权投资基金的嵌套监管政策，除了创业投资基金和政府出资产业投资基金，不能嵌套其他私募股权投资基金。

民间资本为优先级投资者，城投公司为劣后级投资者，城投公司子公司登记为基金管理人。民间资本、城投公司和基金管理人按协议、合同或章程，分配相应权利义务，民间资本优先分配收益（例如小于等于15%的收益），超额收益由民间资本、城投公司和基金管理人共同分配，交易结构如下所示：

交易结构说明：

民间资本享有小于等于15%的优先级收益，参考依据主要为山东部分地区棚改或之前的旧改中的一级土地整理过程中，支付给中标人审计结算金额的成本加成即为15%。而且优先级投资资金不超过50%的情况下，棚改基金达到7.5%的收益即可使优先级资金获取该收益，城投公司作为劣后投资者，与民间资本和基金管理人（也可由登记为基金管理人的劣后方担任，基金则为两方）共同参与基金整体7.5%以上时的收益分配，可根据项目情况设计多种分配方式。在多数上市公司采取二八模式的私募股权投资基金中，7.5%的门槛收益率也是正常收益率水平。

棚改基金出现亏损的情况下，各个参与者按出资比例承担损失。

该基金模式，收益分配和亏损承担符合真股权投资的要求；城投公司作为劣后方，其主要收益可来自后续的商业项目开发，例如在项目土地出让时，城投公司参加或联合参与土地摘牌，由具有特定功能的城投公司（轨道交通、水务或城市智能化等）满足核心土地摘牌条件，联合房地产企业摘牌，后续作为财务投资者享有项目开发收益。

采取私募股权投资基金模式，最大的优势是资金来源、使用和还款来源，受到的政策监管较少。同时，私募股权投资基金，可以设计为平层或结构化模式，结构化也可以设计多种收益分配和亏损承担的分级模式。

三、棚改案例分析

1、案例设计思路

（1）棚改资金来源多元化：

棚改拆迁货币补偿及安置费等现金支付部分来自财政资金（包括棚改专项债）直接支付，或者纳入财政预算。如果纳入财政预算，由棚改承接主体先行支付，那么可认可为承接主体棚改项目总支出，从而提高融资金额上限，棚改实施主体承担自身总支出金额的30%，其他资金来源于金融机构。

棚改各方收益：棚改后土地出让收益、安置区销售和运营收益。

（2）棚改方案：

补偿方面，一半货币补偿，一半以协议价格购买建设安置房源。安置房建设采取代建模式，由社区居民按协议回购安置房。安置社区配套商业设施，可以由棚改实施主体在约定期限内运营，也可以由社区回购（支付建筑及劳务费用）

棚改贷款，额度最高为棚改实施主体总支出的70%，还款来源为财政预算资金、安置房回购、配套商业设施的销售和运营。

棚改贷款的一般条件：项目合规材料及棚改项目类型特定要求，棚改实施主体的财务指标（其他收入偿债能力等）、信用状况、分期还款安排、城投类棚改实施主体特别注意事项（建立现代企业制度、实现市场化运营、通过合法程序明确公告不再承担地方政府举债融资职能等），以及银行其他信贷政策要求。

2、案例数据简化分析（不考虑税费影响、现金流等同收入）

某棚改项目，项目类型为城中村（原为县级市街道社区），共有宅基地权证800份，每份权证平均占地面积150平方米，宅基地总占地面积12万平方米，棚改总面积60万平方米（社区总面积）

（1）棚改方案：

补偿方案为按照宅基地面积1:2进行补偿，安置房建筑面积共24万平方米；货币补偿部分（包括拆迁费和过渡费等所有费用），每平方米补偿0.8万元，同时必须按协议价格（0.8万/平米）回购建成安置房；实物补偿为同面积的安置房一套。

安置区配套建设商用房面积8万平方米（与住宅比例1:3），安置区容积率为2，安置区总建筑面积32万平方米，总占地面积16万平方米，可挂牌出让土地面积44万平方米，土地出让金返还社区比例及安置房后续办理不动产权证的程序和费用按当地政策执行（例如，安置房办理不动产权证土地出让金补缴参考标准为基准地价）。

安置区建设期为三年，第三年年末建成投入使用。

（2）棚改实施主体成本收益：

安置区建设成本为平均每平方米6000元（除货币补偿外的其他所有支出合并计入建设成本），总建筑面积32万平方米，总建设成本为19.2亿元，自有资金投入30%，其他为金融机构资金（如棚改贷款）；安置房回购价格为每平方米8000元，12万平方米安置住宅代建销售收益为9.6亿元，棚改实施主体运营配套商业设施，假设每平米每天收入为5元，运营10年，运营收益为14.6亿元，棚改实施主体安置区总收益为24.2亿元。

棚改贷款最高为13.44亿元，期限为10年，第一年为还款宽限期，对应棚改建设初期，从第二年开始（开始收取安置房代建销售资金），按照整个安置区预期收益设置还款计划；棚改贷款还款来源合规且信用风险可控。

（3）棚改实施主体债务融资选择分析

在项目全部为自有资金投入情况下，假设项目开始日为2020年1月1日，总投资19.2亿元，分四期（三年）平均投入，即2020年年初和2020-2022年三年年末各投入48000万元，安置区住宅代建销售款在2020-2022年三年年末平均收取32000万元，商业运营收益自2022-2031十年每年年末收取（建成后每年年初获取运营收益），则项目实施主体成本收益情况如下表所示：

时间节点

安置区成本投入

安置区收入

-192000

242000

20200101

各项投入

-48000

2020

各项投入

-48000

32000

2021

各项投入

-48000

32000

2022

各项投入

-48000

46600

2023

14600

2024

14600

2025

14600

2026

14600

2027

14600

2028

14600

2029

14600

2030

14600

2031

14600

金额合计

-192000

242000

内含收益率

6.92%

会计收益率

20.66%

项目会计收益率20.66%，内含收益率6.92%，则棚改实施主体的债权融资成本小于6.92%时，可提高项目的内含收益率，从而项目实施主体会借入债权资金。

3、案例结论

棚改资金来源多元化，有利于将棚改项目设计成为成本收益平衡的模式，减轻各个资金方的资金压力，同时有利于各个资金方合规供给棚改资金，促成棚改项目合规进行。

政府收益主要为新增固定资产，土地出让收益（扣除货币补偿），以及拉动相关行业发展并增加税费收入。社区收益，则主要是改善了社区居民居住条件，拥有新增固定资产和分配土地出让收益。

棚改实施主体和金融机构操作能够实现收益成本平衡的棚改项目，有利于资金合规融通，并实现一定收益。

4、其他说明

棚改安置方式多种多样，例如先建后拆、异地安置、安置区出让后建设等；案例中，厂房、临建、违建、青苗补偿和其他地上附着物的棚改补偿成本，均计入每平方米建设成本。

民间资本通过私募股权投资基金的方式参与棚改项目，其收益来源除政府支付和安置区的收益外，可与棚改实施主体共同参与后续的腾空土地出让摘牌以及后续的项目开发，获取更高收益。

四、小结

1、实现棚改项目的资金自平衡，要同步解决一二级土地联动的问题。并且在规划项目之初，就尽量不以土地出让收入、而是以土地的最终产出为现金流入。

2、棚改模式的操作，应鼓励实施主体的多元化和资金来源的多元化。尽管在棚改过程中，由于不同阶段具体经济发展需要的不同，会有棚改具体政策的变更，但本源的融资方式应更具操作空间，如成本收益平衡的棚改项目，民间资本真股权基金投资代替政策性银行专项建设基金（主要采用明股实债方式）

3、棚改健康发展，关乎“国计民生”。发展棚改可以明显改善棚户区居民居住条件；也可有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应；同时，腾空大量建设用地资源，也可提供广阔城市发展空间。

预计棚改（广义）在2020年会产生万亿级的投资需求，可以弥补消费和出口的不足，助推经济稳定增长，促进我国整体经济目标的实现。