股东借款可以做项目资本金吗

《关于政策性金融工具，把它搞明白了》一文发出来后，

大家不约而同地对同一个点提出了疑问：股东借款可以做项目资本金吗？

关于股东借款模式，当时写的时候我也犹豫了一下，稍微省略了些内容，

既然大伙都有疑问，我们就把这部分扩展开来，做个解释。

先回顾一下政策性金融工具的股东借款模式。

基础设施基金、政策性银行、项目公司股东三方签订《股东借款合同》，合同约定基金公司委托政策性银行对项目公司股东发放贷款，项目公司股东再以贷款资金对项目公司进行增资。

模式很简单，其实就是两个环节，一个是委贷，一个是增资。

我们一步步来看。

第一步，委贷。

什么是委托贷款？

在我们国家有二类金融机构可以发放贷款，

一类是我们熟知的银行，贷款往往是银行传统的主营业务；

另一类是信托公司、消费金融公司、小贷公司、财务公司等非银行金融机构。

普通的公司和企业不具备贷款资格，

而且国家规定，在没有实际贸易背景下，不允许不同法人实体账户之间的资金进行转移。

因此，就有了委托贷款这种形式存在。

举个例子，

企业A有一笔闲钱，也没有什么好的投资标的，希望可以把钱借出去赚点利息，

企业B刚好要上马一条新的生产线，需要一笔钱，因此双方就有了借贷需求。

企业A就可以委托银行把资金给到企业B，

也就是说用了“银行可以放贷款的资格”把钱合规地给到了企业B。

在委托贷款中，银行靠“贷款的资格”赚了一笔手续费，不承担任何信用风险。

其实很多买过房的小伙伴，大概率也受益于委托贷款。

比如公积金贷款，它就是一种委托贷款，

各地住房公积金管理中心，委托商业银行向买房人发放的房屋抵押贷款。

好，说回来，

企业B通过委托贷款获得的资金是债务性资金吗？

很明显，是。

实操中，判断是否为债务性资金其实有一个简单粗暴的原则：需要偿还且有相对固定的利率。

不管是银行贷款的资金，还是通过委托贷款来的资金，

都属于债务性资金。

接着第二步，

项目公司股东拿着这笔钱给项目公司进行股权投资，用于增资。

问题来了，

股东这笔借来的钱可不可以用于股权投资？

先把结论明确：这里是有争议的。

这里其实涉及到三个政策文件，

我们一个个来看。

第一，因为这笔股东借款是通过委贷方式获得的，

所以，涉及《商业银行委托贷款管理办法》（银监发〔2018〕2号）。

我们看管理办法怎么说的？

商业银行受托发放的贷款应有明确用途，资金用途应符合法律法规、国家宏观调控和产业政策。资金用途不得为以下方面：

（一）生产、经营或投资国家禁止的领域和用途。

（二）从事债券、期货、金融衍生品、资产管理产品等投资。

（三）作为注册资本金、注册验资。

（四）用于股本权益性投资或增资扩股（监管部门另有规定的除外）。

（五）其他违反监管规定的用途。

根据这一条，委贷资金不能用于股本权益性投资或增资扩股，

但是监管留了个口子“监管部门另有规定的除外”，

目前，这里没法说清，国家在当前宏观环境的背景下推出了政策性金融工具，为了宏观调控，但确实又没有说，它算不算“监管部门另有规定”的情形。

第二，再看《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）。

国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。

若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。

从这句话可以看出股东借款属于违规出资或出资不实的问题，

但这里也有个前提条件，

是“国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资时”。

第三，当然是之前多次提到的《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号），

虽然26号文里，没有明确股东借款可以作为项目资本金，

但是，有一段文字也许可以说明问题，

项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为投资项目资本金。

那是不是可以反过来理解：

符合国家规定的股东借款，可以作为投资项目的资本金。

所以，这里算是为股东借款作为项目资本金提供了些许政策依据，

但是，国家确实应该尽快出台“补丁文件”，明确什么是符合国家规定的股东借款。

只有把政策性金融工具的这类股东借款模式纳入到“符合国家规定”的情形，

那么，股东借款模式才算是有据可依的合规模式。

好了，就简单分析到这儿。

下调投资项目资本金比例！发改委首次对项目资本金核算作出规定，还有这些强监管措施

近日，国务院印发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（以下简称《通知》），对适当降低项目资本金比例和加强投资项目资本金管理提出一系列政策措施。

国家发改委有关负责人日前对《通知》出台的背景、项目资本金比例调整的原因、解决基础设施项目资本金筹措难题的政策、防风险措施等进行了详细解读。

适当下调基础设施项目最低资本金比例

《通知》规定，对港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%下调为20%。同时，对其他补短板领域的基础设施项目，在达到合理收益水平和较强偿债能力的前提下，允许对项目最低资本金比例按照不超过5个百分点的幅度下浮。

国家发改委有关负责人指出，相比于以往对项目最低资本金比例的调整，此次调整有很多创新之处，主要体现在以下三方面：

一是坚持突出重点、精准发力。目前我国人均基础设施存量相当于西方发达国家的20%-30%，并且在交通、水利、能源、生态环保、社会民生等基础设施领域仍存在不少短板，总体来看，我国在基础设施领域投资仍有很大空间和潜力。因此，为了贯彻落实党中央、国务院关于“六稳”工作和补短板的决策部署，根据《政府工作报告》的要求，《通知》重点针对基础设施领域适当下降了资本金比例。

二是坚持原则性和灵活性的相统一。《通知》适当下调并明确了项目资本金比例的统一要求。同时考虑到项目回报水平、收益覆盖债务融资的能力各有差异，有些项目建成后收益好、偿债能力强，因此《通知》允许金融机构可以不一刀切，对那些投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的优质项目，在资本金比例上赋予一定的灵活性，允许在不超过5个百分点的幅度内适当降低项目资本金最低比例。

三是坚持制度规范和发挥市场作用相结合。《通知》注重发挥市场的自我约束机制，明确规定，项目最低资本金比例是项目资本金比例的下限，实际比例需要投资方、金融机构在执行国家规定的基础上，综合考虑项目的投资收益、贷款风险等实际情况，自主确定，并进一步要求金融机构应按照商业化原则，加强对项目资本金来源、比例、到位情况的审查监督，并自主决定是否发放贷款以及贷款的数量和比例。

首次对项目资本金核算作出规定

《通知》对“项目资本金对项目来说是非债务性资金”这一本质属性，以及项目资本金制度的适用范围进行了明确。特别是在项目资本金管理上引入了财务会计制度，区分“设立独立法人的项目”和“未设立独立法人的项目”，对项目资本金的核算分别作出了规定。

其中，对“未设立独立法人的投资项目”，要求对投资项目设立专门账户，规范设置和使用会计科目，按照国家有关财务制度、会计制度对拨入的资金和项目的资产、负债进行独立核算。

对于《通知》首次对项目资本金核算作出规定的原因，该负责人表示，明确对项目资本金的核算要求主要是两个目的，一是为了防风险，使按规定比例筹措的资本金可精准测算；二是为了防止对合规资金可以认定为资本金的误伤。

项目资本金是对投资项目而言的非债务性资金，因此能不能把某一部分资金认定为资本金，必须根据资金与项目的权责关系来判断。随着投资项目资金来源多渠道、资金筹措方式多样化，资金和项目的权责关系日益复杂。《通知》明确项目资本金的核算要求，实际是通过核算进一步将债务性资金和非债务性资金区分开来，便于资本金的认定和比例核定。这对有关方面准确规范地贯彻执行项目资本金制度，真正发挥项目资本金制度的作用至关重要。

三方面规定防风险强监管

在防风险方面，该负责人指出，项目资本金制度既是投资调控的手段，又是风险防范机制。规定项目资本金的最低比例，本身就是防范金融风险、促进金融机构稳健运营的需要。

同时，《通知》对项目资本金的管理进一步作出规定：

一是项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为项目资本金。筹措项目资本金不得违规增加地方政府隐性债务，不得违反国家有关国有企业资产负债率相关要求。

二是为进一步强化风险防范机制，《通知》在鼓励多渠道筹措项目资本金的同时，明确要求通过发行权益型、股权类金融工具筹措的项目资本金，不得高于项目资本金总额的50%。

三是金融机构在认定项目资本金时，严格区分投资项目与项目投资方，依据不同来源资金与投资项目的权责关系判定其权益或债务属性，对资本金的真实性、合规性和投资收益、贷款风险进行全面审查。同时，项目单位应配合金融机构开展资本金审查工作，提供关于资本金真实性和资金来源的证明材料，并对证明材料的真实性负责。

解决基础设施项目资本金筹措难题

为了引导社会投资，充分利用市场资金解决基础设施项目资本金筹措困难问题，《通知》规定“对基础设施领域和其他国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金”，同时规定“通过以上方式筹措的各类资金，按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金”。

该负责人表示，随着当前金融创新的深入推进，出现了各种形式的金融工具，如永续债券、可转换债券、权益型REIT以及可进行股权投资的银行理财资金、基金、信托计划等。《通知》做出上述规定，将起到三方面积极作用：一是有利于维护投资者的合法投资权益，充分调动社会资金参与基础设施项目投资的积极性。二是有利于充分利用好社会股权投资资金，发挥其作为资本金的撬动、放大作用，切实促进有效投资。三是扩大金融服务实体经济的渠道和方式，引导社会资金脱虚向实，服务实体经济投融资需求、支持实体经济建设。

完善投资项目资本金制度的必要性

对于《通知》出台的背景，国家发改委有关负责人表示，固定资产投资项目资本金制度是优化投资结构、深化投资领域供给侧结构性改革的重要手段。今年《政府工作报告》提出要“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例”。

为贯彻党中央国务院的决策部署，确有必要发挥项目资本金制度的引导作用，通过适当调整资本金比例，降低基础设施短板领域投资门槛，调动各方积极性，加大有效投资力度，促进形成强大国内市场和产业结构调整，提升中长期供给能力，确保投资增速保持在合理区间。

此外，经过多年来的投融资体制改革，项目资本金制度本身也需要适应新的形势、针对新出现的问题进一步完善。因此，《通知》除了对项目最低资本金比例进行调整外，还明确了加强和改进项目资本金管理的一系列政策措施。

也就是说，出台《通知》，既是应对当前经济下行压力，扩大近期和当前一段时间有效投资的需要，同时也是在深化改革中跟进制度建设、对项目资本金制度和管理的一次完善。

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PPP项目资本金到位不足相关法律问题梳理

近期，部分地市开展PPP项目核查时，提出部分项目存在资本金实际到位比例不足问题。笔者就PPP项目中资本金到位不足相关法律问题，梳理如下。

一、相关政策要求

1.项目资本金比例要求

自国务院1996年35号文出台后，对企业投资项目和政府投资的经营性项目开始实行资金本制度。根据不同行业和项目的经济效益等因素，1996年35号文提出了投资项目资本金占总投资的比例要求，为20%-35%。期间，项目资本金比例进行四次修订后，国发〔2019〕26号要求项目资本金原则上为20%-25%。

相关法律规定：

《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）

二、适当调整基础设施项目最低资本金比例

（四）港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%调整为20%。

（五）机场项目最低资本金比例维持25%不变，其他基础设施项目维持20%不变。其中，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。实行审批制的项目，审批部门可以明确项目单位按此规定合理确定的投资项目资本金比例。实行核准或备案制的项目，项目单位与金融机构可以按此规定自主调整投资项目资本金比例。

（六）法律、行政法规和国务院对有关投资项目资本金比例另有规定的，从其规定。

2.项目资本金到位时间要求

35号文第十条、2019年26号文第四条第（十二）款规定，项目在可行性研究报告、核准项目申请报告等手续文件中，应对资本金筹措等事宜作出安排。35号文第七条规定，投资项目的资本金一次认缴，并根据批准建设的进度按比例逐年到位。

PPP项目执行过程中，实施机构在项目实施方案中确定资本金比例，具体到位时间由政府方与中标社会资本在投资协议及PPP项目合同中另行协商约定。双方就资本金到位时间进行协商时，首笔资本金通常要求在项目公司成立后1个月或更短时间内到位，同时金额需考虑政府方已完成的前期工作费用、项目征地拆迁费用的支付等；剩余资本金通常笼统地约定按照项目建设进度分批到位。

相关法律规定：

《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）

七、投资项目的资本金一次认缴，并根据批准建设的进度按比例逐年到位。

十、对在本通知印发前已批准项目建议书，尚未批准可行性研究报告的投资项目，要按本通知的要求，编报可行性研究报告或补报有关资本金方面的材料；对已批准可行性研究报告尚未批准开工报告的投资项目，要按本通知的要求落实资本金，并补报有关资本金落实情况的材料，重新编报开工报告；凡资本金不落实的投资项目，一律不得开工建设。

《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）

四、（十二）自本通知印发之日起，凡尚未经有关部门审批可行性研究报告、核准项目申请报告、办理备案手续的投资项目，均按本通知执行。已经办理相关手续、尚未开工、金融机构尚未发放贷款的投资项目，可以按本通知调整资金筹措方案，并重新办理审批、核准或备案手续。已与金融机构签订相关贷款合同的投资项目，可按照原合同执行。

3.项目资本金金额动态调整要求

PPP项目中，实施方案编制及投资人招标阶段，项目通常仅确定了估算总投资；对项目进度有紧迫需求的，可能完成了初步设计概算编制及批复。35文第八条规定，对投资项目概算实行静态控制、动态管理；项目总投资增加的，资本金应按照文件要求的比例进行相应增加。

有政府方出资代表的PPP项目，根据资金来源不同，部分项目约定政府方出资代表与中标社会资本方按照股权比例同比增加资本金；部分项目约定政府方出资代表不承担后期的资本金补足义务，由中标社会资本方承担全部资本金补足责任。该条款通常是PPP项目合同谈判中投资人的关注要点之一。

相关法律规定：

《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）

八、......对投资项目概算要实行静态控制、动态管理。凡实际动态概算超过原批准动态概算的，投资项目资本金应按本通知规定的比例，以经批准调整后的概算为基数，相应进行调整，并按照国家有关规定，确定各出资方应增加的资本金。实际动态概算超过原批准动态概算10％的，其概算调整须报原概算审批单位批准。

二、资本金到位不足的影响

1.资本金未落实的不得开工

35号文第十条规定，凡资本金不落实的投资项目，一律不得开工建设。相应地，相关建设工程手续办理文件中，要求资金落实系施工许可办理的要件之一。以公路工程为例，《公路建设市场管理办法》（交通运输部令2015年第11号）第二十五条、第二十六条规定，项目施工应具备的条件之一为“建设资金已经落实，并经交通运输主管部门审计”，项目法人在申请施工许可时应当向相关的交通运输主管部门提交交通运输主管部门对建设资金落实情况的审计意见等资料。

2.对项目融资存在不利影响

项目资本金到位不足的影响，核心体现在项目融资方面。35号文第九条规定，对资本金未按照规定进度和数额到位的投资项目，金融部门不予贷款。《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）第三条、《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）第三条规定，金融机构根据借款主体和项目实际情况，参照国家规定的资本金比例要求，对资本金的真实性、投资收益和贷款风险进行全面审查和评估，自主决定是否发放贷款以及具体的贷款数量和比例。实践中，金融机构通常按照资本金到位比例，同比发放项目贷款。

相关法律规定：

《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）

九、......有关部门要按照国家规定对投资项目资本金到位和使用情况进行监督。对资本金未按照规定进度和数额到位的投资项目，投资管理部门不发给投资许可证，金融部门不予贷款。对将已存入银行的资本金挪作它用的，在投资者未按规定予以纠正之前，银行要停止对该项目拨付贷款。

《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）

三、金融机构在提供信贷支持和服务时，要坚持独立审贷，切实防范金融风险。要根据借款主体和项目实际情况，参照国家规定的资本金比例要求，对资本金的真实性、投资收益和贷款风险进行全面审查和评估，自主决定是否发放贷款以及具体的贷款数量和比例。

《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）

三、金融机构在提供信贷支持和服务时，要坚持独立审贷，切实防范金融风险。要根据借款主体和项目实际情况，按照国家规定的资本金制度要求，对资本金的真实性、投资收益和贷款风险进行全面审查和评估，坚持风险可控、商业可持续原则，自主决定是否发放贷款以及具体的贷款数量和比例。

3.存在退库风险

《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）第三条规定，违反相关法律和政策规定未按时足额缴纳项目资本金的情形，不符合规范运作要求，属于应从项目管理库中予以清退的情形。

相关法律规定：

《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）

三、集中清理已入库项目

各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，......属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：

（三）不符合规范运作要求。包括......违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

三、与PPP项目资本金到位有关的其他问题

1.项目资本金到位不足的认定

近期，部分地市进行PPP项目核查时，针对部分处于正常建设阶段的项目提出存在资本金到位不足问题。

项目资本金实行一次认缴，按照项目建设进度按比例逐步到位的方式执行。政府方与投资人在投资协议中对资本金比例作出约定，但在项目完成竣工决算审计前，项目资本金金额及实际比例无法最终确定。因此，在项目尚未完成竣工决算审计，项目资金不影响项目建设进度的情况下，直接定性项目资本金到位不足存在一定问题。

2.项目资本金最终到位比例不足法定比例要求问题

项目资本金金额及比例由政府方与投资人在协议中约定，该约定目的一是落实相关法律法规的要求，二是防止投资人实力不足导致影响项目建设及实施。

项目建设过程中，在不影响项目建设进度、不存在建设资金不足及融资障碍情况下，若投资人资本金最终到位比例不足法定比例要求，则：

（1）政府方角度

项目资本金属于投资人自有资金，不计算建设期利息，特殊情况下即使投资人资本金投入比例低于20%，对于资本金少投多融资的部分，也不计算建设期利息，政府方并不会因此多付费。

对是否追究投资人的违约责任问题，则需视政府方与投资人的合同约定及协商情况予以确定。

（2）政府方出资代表角度

政府方出资代表作为项目公司股东之一，部分项目约定进行按照出资比例进行分红，部分项目约定不分红。

对约定不分红的，投资人资本金到位比例对政府方出资代表无实质影响。对约定分红的，若约定按照实缴出资比例分红，对政府方出资代表无实质影响；若约定按照认缴出资比例分红，则政府方出资代表的分红权益受到不利影响。

（3）项目公司角度

投资人资本金最终到位比例不足法定比例要求，系股东承诺的拟向项目公司投入的资金未全部到位。在项目公司注册资本已全部实缴到位、项目公司运转正常不存在资金短缺的情况下，及时投资人资本金投入比例低于20%，对项目公司也不会导致其他不利影响。