土地资产装入政府融资平台公司的方法和技巧

在各项政策法规日益完善的情况下，城投企业获得土地使用权的规范方式目前主要为出让和划拨两种，地方政府向城投企业随意注入土地的行为被严格限制。但市场中仍存在地方政府为支持城投企业发展向城投企业变相注地的现象，主要表现为地方政府在城投通过一级市场购地后向其返还土地出让金。

该模式可以快速扩大城投企业的资产和权益规模，从资产负债表上降低其债务负担，同时城投企业能够以土地进行抵押贷款，满足地方政府的融资需求，但也存在以下需要关注的事项：

（1）对于城投企业，政府以“招拍挂”后返还土地出让金的形式向城投企业注入土地资产，政府配置的土地资产能够部分覆盖债务，但需关注资金缺口、利息成本及土地资产变现时间等问题；

（2）对于地方政府，虽然城投企业在一级市场上购地增加政府性基金收入，但政府会返还给城投，资金在政府空转，并未形成有效财力，实际财政收入无法覆盖土地前期的投资成本；

（3）对于金融机构，土地资产变现时间较长，生地的情况下考虑一级开发等问题，其处置时间可能会更长，加上入账价值本身可能存在高估的情况，将会给金融机构带来一定的风险。

一

城投企业获得土地使用权的规范方式

分税制改革后中央和地方的财权、事权不匹配，导致地方政府的投融资存在较大资金缺口，为弥补这一部分资金缺口，城投企业应运而生。根据国发[2010]19号，地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。实际情况中，地方政府财力有限但掌握大量的土地资产，大部分城投企业是地方政府以少量财政拨款配比较大规模土地资产注入的方式成立的，因此在成立之初其账面即拥有较大规模土地资产。其后，由于城投企业成立的主要目的是通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，为扩大其融资能力，地方政府后续不断向城投企业新增以土地资产为主的各类资产，使其进行抵质押融资。同时，在发展之初城投企业和地方土地储备机构的职能划分不明确，城投企业或实际承担了土地储备的职能、再以土地储备的名义向银行等机构借款，或土地储备机构将融资资金以各种名义转移至城投公司帮助其进行融资。自2010年起，监管机构集中出台多项政策法规，厘清城投企业和土地储备机构的关系，禁止城投企业从事土地储备工作，不断规范城投企业获取土地的方式。

通过土地储备和政府资产注入的相关政策梳理，中债资信得到城投企业获得土地使用权的两种规范方式：一是对于经营用地或工业用地等建设性用地，城投企业必须参与“招拍挂”，及时、足额缴纳土地出让金，获得土地使用权。二是对于不以盈利为目的的公租房、保障房等公益性用地，城投企业以政府划拨方式无偿获得的土地使用权，但前提是必须经过有关部门依法批准并严格将土地用于指定用途。

（一）以出让方式获得土地使用权

1、厘清土地储备的规范流程

《土地储备管理办法》明确土地储备的含义，即市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备是土地收购、土地储存和土地出让的全过程，其目的在于调控城市建设用地的需求，建立“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个水龙头放水”的土地统一供应机制，实现政府对一级土地市场的绝对控制，杜绝多头供地局面的出现。

A.土地收购

土地收购是指各地土地储备机构按照城市政府授权或者经人大通过的土地储备计划，依照或遵照有关章程，通过征用、收回、置换或整理等方式，实现土地使用权由集体或其他土地使用者手中向政府集中。

根据《土地储备管理办法》，下列土地可以纳入土地储备范围：（1）依法收回的国有土地；（2）收购的土地；（3）行使优先购买权取得的土地；（4）已办理农用地专用、土地征收批准手续的土地；（5）其他依法取得的土地。

B.土地储存

土地储备是指土地储备机构根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要，对收购和收回的土地进行初步开发，将“生地”变为“熟地”后，将其纳入土地储备库，以备供地之需的行为。

根据《关于加强土地储备与融资管理的通知》，进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。各地土地储备机构多委托城投企业进行“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等土地一级开发。

C.土地出让

土地出让是土地供应的一种方式，是指对纳入土地储备系统的土地，由土地储备机构根据客观需要和土地供应计划，向市场供应土地的行为。目前土地使用权的出让主要包括两种方式：一种是以不公开方式所进行的协议出让；另一种是以公开方式进行的招标、拍卖或挂牌交易。《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。同时，严格限制协议用地范围，确实不用采用“招拍挂”方式的才采用协议方式。故目前我国向土地市场出让土地的主要方式为：招标、拍卖、挂牌。

2、厘清城投企业在土地储备中的合理接触点

一是土地储备机构与城投企业在储备项目中的委托代理关系，表现为在土地收购阶段涉及到的拆迁安置补偿，或者在土地一级开发阶段相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，地方土地储备机构委托城投企业负责。

二是城投企业为获得经营用地或工业用地等建设性用地，参与土地一级市场的“招拍挂”，及时、足额缴纳土地出让金并取得土地使用证，以出让方式获得土地使用权。

（二）以划拨方式获得土地使用权

1、划拨地的范围和特征

A.划拨土地使用权的范围

根据《土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。

以划拨方式取得土地使用权的使用者通常是国家机关、军队、人民团体以及由国家财政部门拨付事业经费的单位等。将国有土地使用权无偿划拨上述单位使用，其目的是为了实现社会公益事业的需要，具有社会公益性。

B.划拨土地使用权无偿取得或只需付较少费用

依《土地管理法》及《城市房地产管理法》的有关规定，划拨地主要以无偿方式取得，有偿划拨也只需支付少量的土地补偿费和安置补助费，这些费用远比土地使用权出让金少。

C.划拨土地使用权无使用期限的限制

《城市房地产管理法》第22条2款规定，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

D.划拨土地使用权的转让、出租、抵押依法受到限制

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条规定：“划拨土地使用权，除本条例第45条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”

第45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门的批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物的产权证明；（4）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

2、城投企业的划拨用地

历史注入的土地方面，在前期地方政府向城投公司以划拨的名义注入大量的土地，划拨地原则上不能用于抵押贷款，若城投企业要将该土地用于建设或转让，必须按照规定缴纳足额的土地出让金，将土地使用权类型由“划拨”更改为“出让”。新增的划拨土地方面，按照《土地管理法》、《划拨用地名录》、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等文件要求，以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途，划拨地主要用于道路、水利等基础设施和公租房、保障房等公益性事业。

需要注意的是，城投企业账面存在的划拨地，一是若抵押需要经过严格的审批流程，而且存在抵押借款无法偿付时，划拨用地的变现因土地性质或流程复杂导致折价的情况，因此在评估划拨地时要考虑划拨地的实际可变现价值，看划拨地入账价值是否存在高估；二是若涉及划拨地转让，则需变更土地使用权类型并缴纳土地出让金后方可进行，需关注城投企业的现金流情况，判断土地出让金的缴纳是否会影响企业的资金周转等。

二

地方政府以“招拍挂”的方式变相向城投企业注入土地

通过第一部分分析得出，城投企业获得土地资产的规范方式，分为出让和划拨两种。在各项政策法规日益完善的情况下，地方政府向城投企业随意注入土地的行为被严格限制。但为支持城投企业且规避政策限制，市场中仍存在城投企业在土地一级市场购地且政府返还土地出让金的现象。

（一）模式分析

城投企业在土地一级市场通过“招、拍、挂”方式购入土地资产并支付土地出让金，土地购置后多计入“存货”或“无形资产”科目，城投在一级市场购地产生现金流出的同时，政府会通过专项款的形式将部分土地出让金返还至企业，计入“专项应付款”或“资本公积”。实际上政府通过此种方式，变相向公司注入土地资产，以做大平台规模。土地资产实际上变成城投企业的“融资用地”，用于抵押借款。城投企业在土地一级市场上购得的土地或分为生地和熟地两种类型。

1、城投企业参与土地一级市场中“招拍挂”的土地为生地

由于相关的法律法规只规定了经营性用地需要通过“招拍挂”的方式获得，而并没有规定“招拍挂”中经营性土地的状态（生地或熟地），未明确禁止生地参与“招拍挂”，故部分城投企业利用政策的回旋余地，在土地一级市场中购买的土地实际上为生地，并在购地后对土地需进行开发整理再出让，实质上承担了部分土地储备的职能。据了解，城投企业在土地一级市场中通过“招拍挂”购入生地，可以获得相关的土地权证，甚至后续能够以该土地进行融资。

2、城投企业参与土地一级市场中“招拍挂”的土地为熟地

部分城投在土地一级市场中购买的土地为熟地，其在前期已由购地城投企业或其他具有土地一级开发资质的城投企业完成拆迁安置和土地一级开发，可直接用于经营建设。其实，城投企业若以房地产开发等经营活动为目的购地，这种方式可以说是其在土地一级市场中最为标准的购地模式。但很多地方政府在城投购地后会将土地出让金返还，且购得土地仅为城投企业的融资用地，这种模式的问题在于政府没有对应的财力支撑以补偿土地前期的投资成本，在下一部分会详细说明影响。

（二）影响

城投企业作为投融资建设的重要主体，地方政府会采用资金或资产注入等支持方式，但受制于财力有限，资产注入的方式被更广泛的使用。因为土地资产是地方政府最为便捷可用的优质资产，所以在城投企业的历史发展过程中，地方政府常常向城投企业注入土地资产。地方政府在“招拍挂”后返还土地出让金，实际上是在监管政策日趋严格的背景下，变相向城投企业注入土地资产。该方法可以快速扩大城投企业的资产和权益规模，从资产负债表上降低其债务负担，同时城投企业能够以土地进行抵押贷款，满足地方政府的融资需求。但是，从城投企业、地方政府和金融机构的角度出发，该种模式也存在一些需要关注的事项。

1、对城投企业来说，资产和负债规模同时扩张，政府配置的土地资产能够部分覆盖债务，但需关注资金缺口、利息成本及土地资产变现时间等问题。

城投企业以土地资产抵押借款，投资于基础设施建设等公益性业务，公益性业务的资金平衡依赖于政府回购或土地出让收益。如果为政府回购模式，则一般回购周期长且投资和回款期限存在错配；如果以土地出让收益平衡，则其资金平衡期与当地房地产市场景气度有很大关系。随着投资规模不断扩大，城投企业需要新的土地资产以获得融资，导致其账面资产规模和债务规模迅速增长，如此“滚雪球”，使得企业实际债务水平攀升。

政府以“招拍挂”后返还土地出让金的形式向城投企业注入土地资产，公司账面的土地资产对政府相关债务起到一定的保障作用，但是需要注意：一是政府在将土地出让金返还至城投企业时，需扣除相关税费，城投企业实际收到的返还资金要小于缴纳的土地出让金，此外，若城投企业购地后仅将土地用于抵押融资，则其将持续承担购地的资金缺口、利息成本以及抵押融资的利息费用，由此将增加城投企业的实际债务偿付负担；二是受市场景气度、地块位置等因素影响，城投企业账面土地资产的公允价值存在贬值风险；三是账面土地资产多已抵押受限，债务偿还仍然需要政府回款或“借新债补旧债”等实际资金流入，考虑到土地流动性一般，变现需要一定处置时间，需关注企业短期资金周转问题；四是城投企业购得的土地均价较高，若为生地，则需关注入账价值高估和难以处置等问题。

2、对于地方政府来说，将返还的购地收入计入政府性基金会虚增政府财力，资金在政府空转，没有对应的财力支撑用以补偿土地前期的投资成本。

在土地储备制度逐步规范，政府向平台公司注资要求日益严格的背景下，地方政府以此方式变相向城投注资，用以满足基建和保障房等公益性业务方面的投融资需求，或由此带来公益性业务债务的激增和政府支出责任的加重。据了解，部分地方政府存在城投企业购置土地收入计入政府财力的做法，其中土地相关税费计入一般公共预算收入，土地出让金计入政府性基金收入，但考虑到政府常将土地出让金返还至企业，该方式会使地方政府综合财力产生水分。在这种模式下，虽然会达到同时增加城投企业账面资产及政府性基金收入的目的，但实际并未形成政府的有效财力。

若城投企业购置的土地为熟地，地方政府实际收入或无法覆盖前期成本。从土地的前期成本覆盖来看，地块的成本中包括拆迁费、安置费、基础设施建设等费用，前期投资成本以土地出让后的政府返还的资金来平衡。城投企业在土地一级市场中通过“招拍挂”购得土地，政府再将土地出让金扣除相关税费后返还至城投企业，土地出让金并没有成为政府的真实财力，政府没有对应的财力支撑以补偿土地前期的投资成本。举例来说，若土地一级市场中某地块的前期拆迁和开发成本等共计2亿元，“招拍挂”价格为5亿元，某城投公司以5亿元价格购得此地块，之后政府扣除一定税费后将土地出让金返还，按照85%的比例则返还金额为4.25亿元，此时政府此地块的实际财政收入仅为0.75亿元，无法覆盖前期开发成本2亿元。若城投企业购置的土地为生地，需关注此种方式是否合规，以及生地如何定价的问题。

3、对于金融机构来说，土地变现周期较长，生地入账价值或存在高估的风险。

城投企业土地资产的抵押贷款率一般为50~70%，正常情况下，土地资产的价值可以覆盖城投企业的贷款金额，金融机构的风险不大。但是，当城投企业无力偿付债务，金融机构需要对其土地资产进行清算的时候，需考虑土地资产变现时间的问题，尤其是地方土地的出让节奏由当地政府控制，因此金融机构的资金回收周期可能较长。若需要处置的土地为城投企业购置的生地，考虑一级开发等问题，其处置时间可能会更长，加上入账价值本身可能存在高估的情况，将会给金融机构带来一定的风险。

三

总结

地方政府在“招拍挂”后返还土地出让金，实际上是在监管政策日趋严格的背景下，变相向城投企业注入土地资产。从利好方面来看，该模式可以快速扩大城投企业的资产和权益规模，从资产负债表上降低其债务负担，同时城投企业能够以土地进行抵押贷款，满足地方政府的融资需求，但相对的，更应该关注到这一系列操作下存在的风险事项：

1、城投企业在一级市场上购地增加政府性基金收入，若供地政策紧缩，政府性基金收入亦能够保持相对稳定，但需注意城投购地资金大多为融资形成的债务资金，需要偿付，实际无法用于建设支出或其他债务的偿付，并非政府的有效财力；

2、在监管政策趋紧的背景下，预计地方政府以返还土地出让金的方式变相为城投企业注资的情况将增加，仍将主要满足城投公益性业务的融资需求，需关注此方式下，区域城投企业将会继续大规模举债，由此带来公益性业务债务的激增和政府支出责任的加重；

3、政府以“招拍挂”后返还土地出让金的形式向城投企业注入土地资产，公司账面的土地资产对政府相关债务起到一定的保障作用，但考虑到土地流动性一般，变现需要一定处置时间，建议关注企业短期流动性；

4、存在城投企业通过“招拍挂”购得生地的情况，其中城投企业实质上承担了部分土地储备的职能，需关注该行为的政策规范性；此外，生地入账价值高估和难以处置等问题也会给金融机构带来一定的风险。

财政部“斩断” 地方政府 土地储备贷款

《第一财经日报》记者昨日获悉，财政部联合四部委日前发文规范土地储备和资金管理。其中一个重要的内容是，今年开始，各地不得向银行举借土地储备贷款，新增土地储备项目所需要的资金，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分通过发地方债的形式来解决。

财政部日前下发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（下称《通知》）指出，自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。

规范地方政府融资

财政部财政科学研究所副所长王朝才告诉《第一财经日报》记者，按照新预算的要求，只要是地方政府借钱，就要通过正规的渠道，通过发行地方政府债券的方式。新规主要是解决了地方政府借债的正规化，避免地方政府隐性债务的进一步扩大。新的规定也就此“斩断”地方政府通过土地抵押去银行获得贷款的另外一只“手”。这与新预算法的要求是相一致的。

《通知》明确，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

《通知》还要求对现有土地储备机构进行全面清理，截止日期为今年年底。“按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位……土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。”

“原来的土地储备经常被经营性的公司来管理，也就是把国家的土地资产作为经营性资产到市场上去运作，导致了资产管理的混乱和国家债务行为的不规范。现在重新规范土地资源作为国家的资产进行管理，相应的管理机构也要事业单位化。”王朝才对本报记者表示。

对于存量土地储备贷款，《通知》指出，将对2015年前发放的贷款进行清理甄别，认定为地方政府债务，应纳入预算管理，承担偿还责任，并逐步发行地方政府债券予以置换。这些债券将会在核定限额内统筹发行。

影响效力有限

民生证券研究员、固定收益组负责人李奇霖告诉《第一财经日报》记者，城投公司作为土地储备项目的主体，新政将主要对城投公司造成一定的影响。“在过去，很多偏远地区的城投公司是通过荒地抵押获取融资去做基建，新规出台之后，这种方式将难以为继。”

过去，有很多城投公司等经营性机构拿没有开发的“生地”作抵押，从银行拿到贷款之后，做土地整理，将整理好的“熟地”进行“招拍挂”，以此获得土地出让的收入，再把过去的债务还掉，并通过这种方式来赚钱，这种模式在各地并不是秘密。

民生证券研报认为，由于地方土地出让情况不佳、土储机构管理不规范等原因，土储项目违规融资问题一直存在。包括城投公司利用监管漏洞将用于储备项目的信贷资金违规用于基础设施投资、保障房建设等。

此外，土储机构和城投公司关系不清，加重了地方政府债务问题。为了发挥土地抵押融资效率的最大化，不少地区城投公司与土储机构的人员配置属于同一套人马，职能混淆，土地资产违规融资频发，造成地方政府债务无序增长。

上述研报称，《通知》出台后将厘清土储机构和城投公司之间的关系，土储机构的融资职能将取消，由地方政府专项债覆盖，土储机构和城投公司之间将是“政府购买服务”的关系，城投公司作为项目承接主体参与土地前期开发，相比于过去企业一厢情愿声明“以土地未来出让收入作为偿债资金来源”更具法律效力和增信效果。

中债资信研究报告认为，《通知》是对国土资源部2012年发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》（162号文）的延续和执行。“162号文”发布后，各地已经启动城投企业土储职能的剥离工作，截至2016年2月23日，大部分公开市场发债的城投企业已不再承担土地储备职能，仅承担土地一级开发业务。

不过，新规对于地方政府融资的约束效力还有待检验。一位华东地区城商行人士对《第一财经日报》记者表示，即使阻断土地融资的渠道，地方政府仍有多种方式绕开限制从银行贷款，包括利用国有资产比如医院收入等向银行抵押获得融资。在经济不景气的背景下，银行也大大收缩了对实体、民营企业放贷，更愿意贷给地方融资平台和有国资背景的公司。

《一文看懂中国序列》第5篇：一文看懂政府投融资和债务？

土地财政演变到土地金融

如果老家的房子能在北上广就好了，老家的房子都是三居、四居室的，在北上广就太值钱了，可能经常会有人有这样的想法。同样是土地，为什么北上广那么值钱呢？其实值钱的不是土地本身，值钱的是土地之上的经济活动。土地如果用来种植农作物，那它的价值就很有限。土地如果用来建设企业，吸引人才，那价值想象的空间就被打开了。土地本身也不会消失，土地和它上面的经济活动一起，可畅想未来发展和价值（土地资本化），政府可将现有的资产（土地）和未来的资产（当前是或方案）一起打包，作为抵押物，从银行进行贷款（融资）。

一、“土地金融”应时而生，城投公司成为银行的“香饽饽”

土地资本化，又称“土地金融”，是政府将土地和土地上面的经济活动，连同未来的价值，通过政府融资平台（一般是城投公司）作为资产抵押给银行，从银行获得贷款。与我们上一篇文章讲的“土地财政”是有区别的。土地财政是指政府依赖土地转让的费用，弥补财政上的空缺。

值得一提的是，政府不仅拥有城市土地，还控制着地方的城商行，那么经济发展的过程中，地方政府不会缺席的，会参加实体企业的投资，也就是我们常说的国企（隶属地方政府）；但政府不能直接从银行贷款，必须通过企业才能从银行贷款。地方政府就会出资成立城投公司（城市建设投资公司，也叫地方政府融资平台）。政府将土地等资源输入给城投公司（城投公司成为银行香饽饽的财神爷），通过城投公司抵押给银行，银行因为有政府的信用背书，对于土地以上未来经济活动价值，也是持肯定态度。这样，地方政府就获得了大量的资金，可用于投资发展地方实体企业。

综上所述，就是政府如何进行融资的。我们接下里继续说政府投资：

二、政府是如何投资的？

过去很长的一段时间内，中国的GDP增长是依赖投资的。政府通过城投公司，从银行投资实体企业，企业经营的好坏，直接影响政府的投资血本无归。因此，政府不得不深度参与企业的经营。那么政府是如何投资企业，又是如何深度参与经营的呢？

政府投资

这里举一个成都宽窄巷子的例子。该项目从立项开发到运营管理，都是由政府和国企操办的。“宽窄巷子”开发过程涉及保护、拆迁、修缮、重建等复杂问题，且投资金额很大，周期很长，盈利前景也不明朗，民营企业难以处理。首先是成都城投集团负责投资建设。到2008年景区开发后，成都文旅集团接收开始运营，一边运营一边继续开发，两家公司联合相互协作，总投资6.5亿元（其中既有银行贷款和自有收入，也有政府补贴），耗时16年。

成都文旅集团，典型的地方政府融资平台。

1.它持有从政府取得的土地使用权。这些土地资产，再加上公司的运营收入和政府补贴，就可以撬动银行贷款和其他资金，实现快速扩张。2007年，公司刚成立时注册资本仅5亿元。2018年，注册资本已达31亿元，资产204亿元，下属23家子公司。

2.盈利状况依赖政府补贴。成都文旅集团2015年的净利润为6600多万元，但从政府拿到的补贴总额超过2亿元。

3.政府为其担保。因为有政府的担保，银行对成都文旅集团的授信额度为176亿元。政府不断为融资平台注入各类资产，银行自然认为这些公司不会破产，政府不会“见死不救”，所以风险很低。

再举一个政府投资工业园区的例子。苏州工业园区，是规模最大也是最成功的国家级开发区之一，占地278平方公里。园区一年GDP为3000亿元，公共财政预算收入400亿元。由两家国企主导建设：兆润集团负责土地整理和基础设施建设，中新集团负责建设、招商、运营。

兆润集团（全称“苏州工业园区兆润投资控股集团有限公司”）就是一家典型的融资平台公司。这家国有企业由园区管委会持有100%股权，主营业务是典型的“土地金融”：管委会把土地以资本形式直接注入兆润，由它做拆迁及通水通电等基础开发，将“生地”变成可供使用的“熟地”，卖给中新集团去招商和运营。兆润集团可以用政府注入的土地去抵押贷款，或用未来土地出让受益权去质押贷款，而还款来源就是土地转让费及各种财政补贴。

三、地方政府的天量债务由此产生

政府债务

我们就此理清楚了“土地财政”和“土地金融”的关系。随着城市化和商品房的发展，土地价格飙升，这不仅支撑了地方政府的“土地财政”，而且，发展出了“土地金融”，将未来土地的收益资本化了，从银行借入大量的资金，用于投资发展，推动城市化和工业化建设，但同时积累了巨大的债务。如果投资能带动经济持续发展，地价稳定上升，债务不是问题。一旦经济放缓，地价下跌，土地财政收入就减少，债务就会变成沉重的负担，从而导致地方政府破产。说到这里，大家可以理解房屋交易网签时，为什么有最低和最高限价吗？最低限价是房子房价暴跌，最高限价是防止房价暴涨。暴跌和暴涨都是地方政府不希望的。

地方债的爆发是在2008年。因为美国金融危机，我国为了应对，出台“4万亿”计划：中央政府投资1.18万亿元（包括汶川地震重建的财政拨款），地方政府投资2.82万亿元。当时中央也放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。快速猛烈的经济刺激，立即取得了非常好的效果。但大水漫灌之后，产生了极大地代价。财政状况不佳的地方政府也能大量借钱，盈利前景堪忧的项目也能大量融资。短短几年，地方政府就积累了天量债务。直到十多年后的今天，这些债务依然没有完全化解，还存在着不小的风险。所以，目前稳房价，就是在稳地方政府的债务。这也是房价为什么不能跌的原因。

四、政府债务化解的方法

1.债务置换

地方政府发布低利率公债，募集到大量的低息资金；用公债置换城投公司的债务，这样可以降低城投公司的利率负担。同时，公债的信用比城投债要高，且周期长，城投公司将原债务置换为公债后，公债更有价值，公债可长时间为城投公司注入低利率资金和高信用。

2.推动融资平台转型

这和治理公司是一样的，公司发展遇到瓶颈了。不转型就是死路一条，新东方在俞敏洪的带领下，成功转型为互联网自媒体业务。城投公司也需要自己发展新的业务范围，创新运营模式，找到新的利润增长点，化解债务危机。如果转型失败，那也没办法，只能破产。

3.资管新规

2018年资管新规出台，目的就是限制资金无序无监管的情况下，肆意进入融资平台，吹大融资平台的债务泡破，一旦破裂时，又无应急方案。因此，资管新规应时而生，资管新规的出台，意味着进入城投公司的资金，进入监管视野，可有效地降低资金运营风险。

4.官员问责制

对于政府官员人员一定要进行约束，管住人才能管住行为，从而，也就管住了事情。建立一套长期问责制度，可以将违规行为关进制度的笼子里。

上述内容阐述了政府在城市化的过程中，如何进行投融资的。今天就先写到这里吧。第6篇咱们介绍“政府在工业化”的过程中，是如何参与的。感兴趣的同学，可以加个关注，方便追更。