今年将安排专项债券3.65万亿元，分配额度坚持了哪些原则？财政部回应

国务院新闻办公室将于2022年4月12日（星期二）下午3时举行国务院政策例行吹风会，财政部副部长许宏才介绍加快政府债券发行使用有关情况，并答记者问。中国网现场直播，以下为文字实录：

新华社记者：今年的《政府工作报告》提出将安排专项债券3.65万亿元，现在具体的分配情况怎么样，分配额度是坚持了哪些原则？省对下分配限额时有哪些具体的要求？谢谢。

许宏才：谢谢你的提问，这个题目主要是关注额度分配的问题，确实是专项债工作当中非常重要的一个问题。无论是中央分配到各个省，还是省分配到市县，实质上都要遵循一些基本的原则。所以我统一回答一下基本原则。

今年按照中央经济工作会议部署和《政府工作报告》要求，新增地方政府债券规模3.65万亿元，这是党中央、国务院根据经济形势和宏观调控需要作出的安排。其中，用于项目建设的额度，刚才我在开场白时也讲到，已全部下达地方。在中央财政下达省和省往市县分配的时候，主要遵循以下几个原则：

第一，充分考虑各地区财力和债务风险水平，第一个是财力，第二个是已有债务情况，就是债务风险水平，向财政实力强、债务风险低的省份倾斜，控制高风险地区新增限额规模，避免高风险地区风险累积。实际上从中央分配到各省而言，主要是根据财力和风险指标做分配。同时，要求地方要向债务风险较低的市县倾斜，就是省往下分的时候实际遵循同样的原则，在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高风险地区债务风险等情况合理安排额度，督促高风险地区稳妥降低风险水平。

第二，坚持“资金跟着项目走”，对成熟和重点项目多的地区予以倾斜，重点支持有一定收益的基础设施和公共服务等重大项目以及国家重大战略项目。要求地方适当提高专项债券资金使用的集中度，额度要向中央和省级重点项目多的省市级倾斜，坚决不“撒胡椒面”，就是不能过小、过散，要提高资金集中度。

第三，充分体现“奖罚分明”，对违反财经纪律和资金使用进度慢的地区扣减额度，对管理好、使用快的地区予以适当奖励。去年，国务院通报了一些地方把专项债等财政资金用于债务风险水平比较高的省市楼堂馆所建设等，对通报地区，相应扣减了专项债券额度。

第四，严格落实专项债券负面清单管理，明确专项债券资金不得支持楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本项目支出。目前已经制定下发了全国和高风险地区两类负面清单，明确不得用于负面清单所列的投向领域项目。

下一步，财政部将督促省级财政部门抓紧与省级人大常委会有关工作机构沟通，尽早履行预算调整等法定程序，尽快将限额分解下达至市县，力争做到早发行、早使用，切实提高专项债券资金的使用效益。我们要求地方尽早做，实际上很多省份已经在做这项工作，正在加紧推进过程中。谢谢。

地方新增债券发行超4万亿，额度分配再引关注

受疫情等超预期因素影响，中国经济受到一定冲击，但在国家稳经济一揽子举措下，经济正企稳回升。

近日，国务院总理李克强在世界经济论坛全球企业家视频特别对话会上表示，中国宏观政策既精准有力又合理适度，不会为了过高增长目标而出台超大规模刺激措施、超发货币、预支未来。要坚持实事求是、尽力而为，争取全年经济发展达到较好水平。

在稳经济一揽子举措中，加快发行地方政府债券尤其是专项债券是一大重点。根据公开数据，目前已经有超4万亿元地方政府新增债券完成发行。而财政部近日公开回应河北、海南、辽宁三地人大代表（团）关于增加当地新增债券额度，也让新增债券额度分配问题再引起关注。

多位财税专家告诉第一财经，其中相当部分资金将在下半年使用见效，叠加1.1万亿元政策性、开发性金融工具，乐观预计将带动基建投资实现两位数增幅从而稳经济。未来新增债券额度仍将保持较大规模，以满足地方合理融资需求。新增限额分配管理应当立足财力水平、防范债务风险、注重债券绩效，进一步优化因素法测算和额度分配。同时，可以赋予省级政府在财政部分配限额内更多的自主权。

超4万亿新增地方债券稳经济

李克强在前述会上表示，稳增长一揽子政策措施还有相当大发挥效能的空间，增值税留抵退税上半年已超过1.8万亿元，政策的持续实施将进一步扩大实际退税规模；地方政府专项债的实际使用，新出台的政策性、开发性金融工具的运用，将会形成有效投资更多实物工作量并拉动就业和消费。

公开数据显示，截至7月17日，地方政府新增债券共发行40844亿元。其中新增专项债券规模达到3.43万亿元，完成国务院发行进度要求，而今年专项债额度基本在上半年发完。国务院要求这笔巨额专项债资金在8月底前使用完毕。

叠加政策性银行8000亿元信贷额度和3000亿元金融债券用于支持重大基建项目融资，市场人士普遍认为今年基建投资将有明显增长，这也将是2018年以来基建投资增速持续下滑后的重大拐点。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，预计全年广义基建投资同比增速在8%~10%。当然也要关注四季度财政收支缺口加大对基建投资支持力度下降等困难，密切跟踪政策落地效果，如有必要仍需出台增量财政政策，包括考虑提前下发2023年专项债额度，在四季度使用，也可以考虑上调财政赤字或者发行特别国债。

随着今年地方政府债券发行近尾声，以及明年专项债额度提前下达预期升温，近期各地已经开始储备新一批项目，做好申报准备工作，以争取新一批政府债券额度。

中国社科院大学教授吉富星称，在经济下行和财政紧平衡态势下，政府债券作为地方政府举债“开前门”主要手段和稳增长的重要抓手，发挥了积极作用，显然，很多地方希望争取更多债券额度支持。

这从近些年全国两会上，部分代表团或代表建议增加当地举债额度中可以看出。7月19日，财政部公开的对十三届全国人大五次会议部分人大代表建议答复中，多条就涉及地方建言财政部增加当地新增债务限额支持，涉及河北、海南、辽宁三地。

为了控制地方政府债务风险，中国2015年起对地方债采取限额管理，给各地举债设置“天花板”。全国地方政府新增债务限额由全国人大批准后，财政部将这一额度分配至各省（自治区、直辖市、计划单列市），然后由后者再分配给下辖市县。

近些年受经济下行等影响，地方财政紧张，更加依赖举债融资来推动民生等重大基础设施项目建设。获得更多的举债额度，意味着有更大的发展空间。为了应对疫情冲击，充分发挥债券资金稳投资效应，近些年尤其是疫情发生以来，地方政府债券额度尤其是专项债券额度大幅增加。

财政部数据显示，截至2022年5月末，全国地方政府债务余额332509亿元，控制在全国人大批准的限额之内。2020年地方政府债务率提升至93.6%，逼近100%~120%的国际警戒线区间。

吉富星表示，近年来为应对经济下行压力，地方政府债券额度总体保持较大规模，未来要统筹发展与安全，可能仍需保持一定举债规模和较大力度，但不可能无限扩张，仍要确保中长期宏观杠杆总体稳定。

地方债额度分配需进一步优化

上述地方政府债务率并未包括规模庞大的隐性债务，因此出于风险防范以及财政收入等制约，未来地方举债规模大幅增长受限，这从去年和今年举债规模略有削减中也可以看出。

在新增地方政府债券总盘子难以大幅扩张的现实背景下，各地政府均希望增加当地举债额度，显然难以实现。

财政部回应上述三地建言时称，按照国务院有关规定，分配新增地方政府债务限额要充分考虑各地财政实力、债务风险、项目需求等因素。河北、海南、辽宁三地一直是支持重点。

根据公开数据，2022年河北、海南、辽宁三地新增债务限额分别是2372亿元、455亿元、420亿元，相比去年全年三地发行的新增债券额度，分别减少85亿元、增加17亿元和减少99亿元。

财政部在回应河北代表团时称，由于新增一般债务限额受赤字率影响，2022年各地区一般债务限额普遍有所下降。

其实，早在2017年，为规范新增地方政府债务限额管理，财政部出台了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，明确新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。

财政部表示，新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。

吉富星表示，地方政府债券额度分配是一个比较复杂的问题，政府债券不是中央转移支付，其额度分配总体遵循“举债与偿债能力相匹配”、激励相容原则。

“其中，专项债额度分配比一般债券额度分配更为复杂，除了考虑地方财力、债务风险等因素外，还需要考虑投向、合规性、成熟度、融资收益等项目质量，按照‘资金跟着项目走’等原则进行额度分配。对债务绩效管理好、使用快的地区予以适当奖励，充分体现奖罚分明。”吉富星说。

从部分省份公开的今年获得新增债务规模数据来看，也能体现上述原则。比如财政收入规模连年位居首位的广东，今年获得4326亿元，位居各省之首。山东以3271亿元位居第二，浙江以2666亿元排第三，前述希望增加额度的河北位居第四。

中央财经大学教授温来成称，根据目前的新增债券分配原则，越是经济发达地区，财力越雄厚，债务风险越低，越能从财政部获得更多发债额度。反之，欠发达、中西部地区获得额度少。当然除了举债之外，中央会通过转移支付倾向欠发达地区来平衡各地发展，增强欠发达地区发展后劲，促进基本公共服务均等化。

吉富星认为，未来新增限额分配管理应当立足财力水平、防范债务风险、注重债券绩效，进一步优化因素法测算和额度分配。同时，可以赋予省级政府在财政部分配限额内更多的自主权，对各县市的新增债务限额分级管控，结合各县市实际和未来发展前景等，兼顾好风险与发展关系，更注重债券的全生命周期绩效管理。

上海财经大学教授郑春荣表示，未来可以考虑适当提高中央给地方债务限额的弹性空间，比如允许在限额上适当提高10%左右，允许地方政府自行决策，更多发挥其主动性，并在政策宣传时说清楚这是最高限额，不一定要全部用完。

“目前许多省份的实践情况是中央给多少债务额度，就全部用光，这就可能造成一些心理暗示，上级批多少额度，就用掉多少额度。”郑春荣说。

他还建议，由中央各部委、地方政府领导以及专家代表组成一个地方债务限额分配委员会，更公平中立科学理性地分配债务额度，也可以根据一些重大战略及实际需要，灵活调配债务限额。

一些学者则从满足地方合理融资需求角度出发，认为可以在一些财政实力强、债务风险低的城市（非直辖市、计划单列市）探索自主发行地方政府债券。财政部此前表态会同有关方面积极开展前瞻性研究，认真论证相关政策可行性。

温来成认为，即便试点更多的地方自主发行政府债券，预计依然将在限额管理下进行。而未来取消限额管理，前提是地方政府真正能做到权责利对等，能够真正产生有效的举债约束。现阶段来看，不大可能放开限额管理。

金融时报：预计8月底完成3200亿元中小银行专项债额度分配

7月25日，银保监会召开全系统2022年年中工作座谈会暨纪检监察工作（电视电话）座谈会，总结分析了上半年工作和当前经济形势，并安排下半年重点工作任务。

今年以来，银保监会在引导银行保险机构持续提升金融服务实体经济质效的同时，有力有序防范化解金融风险，加快中小金融机构风险处置，强化重点领域风险防控。并且，不断深化银行业保险业改革开放，持续推动银行保险机构完善公司治理，批准浙江农商联合银行开业，稳步推进商业养老金融改革发展。

“要稳步推进银行业保险业改革化险工作。”会议对下半年银行业保险业改革化险提出具体要求，支持地方政府发行专项债补充中小银行资本；深入推进农信社改革；推动中小银行不良贷款处置支持政策措施落地实施；支持地方做好“保交楼”工作，促进房地产市场平稳健康发展；配合防范化解地方政府隐性债务风险；坚决打击非法金融活动。

光大银行金融市场部宏观研究员周茂华在接受《金融时报》记者采访时表示，上半年，个别中小银行机构暴露出的风险问题引发关注，但总体来看，我国中小银行总体运行平稳，风险可控。防范化解金融风险永远在路上。针对这一领域，会议提出多项改革化险举措，意在进一步夯实中小银行稳健发展基础，提升服务实体经济重点领域和薄弱环节的能力。

支持专项债补充中小银行资本

资本是银行抵御风险的重要防线。受疫情等多方面因素影响，当前经济运行面临一些突出矛盾和问题，特别是市场主体恢复还不稳固，对于金融支持的需求较为迫切。基于此，进一步强化中小银行资本补充，对于提升中小银行服务实体经济的能力以及化解部分机构存量风险，具有重要意义。

今年以来，银保监会积极会同财政部、人民银行加快推动地方政府发行专项债券来补充中小银行资本。上半年，经国务院批准，已经向辽宁、甘肃、河南、大连4省（市）分配了1030亿元额度。同时，银保监会指导中小银行统筹内源性资本补充，借助市场化补充资本，鼓励引进符合条件的各类社会资本，提高资本水平和质量。

“通过发行地方政府专项债来补充中小银行资本，是近年来中小银行资本补充的创新做法，有助于支持中小银行拓宽资本补充渠道，增强资本实力，进而增强稳健发展能力。”招联金融首席研究员董希淼在接受《金融时报》记者采访时表示。

《金融时报》记者了解到，目前，地方政府发行专项债补充中小银行资本，主要是采取间接入股、认购转股协议存款两种方式。据上海金融与发展实验室主任曾刚介绍，间接入股模式指的是通过国有金融控股平台将专项债募集资金通过增资扩股形式注资给中小银行，以补充核心一级资本。认购转股协议存款则是购买中小银行发行的具备协议存款特征的资本工具，包括可转债、可转股协议存款、二级资本债等，以补充其他一级资本或者二级资本，主要偿债来源为用款银行的贷款利息、手续费、佣金等。

“近期，还要批准一些地方的专项债发行方案，预计到8月底，将完成全部3200亿元额度的分配工作。”银保监会有关部门负责人近期在接受媒体采访时透露，下一步，银保监会将按照“省里有方案、能快则快、分批发行”的原则，督促地方政府尽快上报方案，加快审批进度，及早完成专项债发行工作，发挥其防风险保稳定促增长作用。

不过，通过地方专项债补充中小银行资本并非“万能公式”，董希淼表示，还应加快建立中小银行资本补充长效机制。例如，适当优化股东资质条件，简化审批流程，支持中小银行引进合格股东增资扩股；放宽准入条件，支持中小银行发行优先股、永续债、可转债、二级资本债等；为中小银行发行金融债等获得低成本资金提供政策便利等。

加大中小银行不良贷款处置力度

近年来，银行业在金融管理部门指导下加大不良资产处置力度。2017年至2021年，银行业累计处置不良资产11.9万亿元，超过此前12年处置的总量。特别是中小银行处置力度很大，过去5年，累计处置不良贷款5.3万亿元。今年上半年，银行业处置不良资产1.41万亿元，同比多处置2197亿元。银保监会持续摸排中小银行实际风险底数，大力推进不良资产处置。上半年，中小银行累计处置不良贷款5945亿元，较上年同期多处置1184亿元。

但审计署网站近期发布的《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》也提出了中小银行存在资产不实的问题，其中，23家中小银行少披露不良资产1709.62亿元。这实际上反映出受经济下行压力加大，中小银行不良贷款面临较大反弹压力，处置难度加大的现状。

近年来，监管部门持续优化不良处置安排，助力商业银行提速化解金融风险。2021年，银保监会扩大单户公司类不良贷款转让和批量个人不良贷款转让试点范围。据报道，今年6月份，银保监会发布《关于引导金融资产管理公司聚焦主业积极参与中小金融机构改革风险化解的指导意见》，要求金融资产管理公司加大对中小金融机构的不良资产处置力度，适度放宽金融资产收购范围，提升金融风险化解效率。

中国银行研究院研究员李晔林表示，受到疫情影响，实体经济发展面临的复杂性、严峻性、不确定性上升，银行业潜在的不良风险仍较大，尤其是中小银行的不良资产反弹压力不容忽视，因此更需要进一步高效运用各类处置渠道，提升不良资产处置效能。

前述会议要求，推动中小银行不良贷款处置支持政策措施落地实施。董希淼表示，中小银行历史包袱重，但不良资产处置方式较少、手段单一。应采取更多差别化措施，综合运用现金清收、自主核销、不良资产转让和不良资产证券化等方式，加大中小银行不良资产处理质效。同时，放宽政策限制，尽快将中小银行纳入不良资产转让试点，鼓励更多市场主体积极参与不良资产处置，创新处置的方法和手段，提高不良资产处置市场供给能力。

持续推进中小银行改革化险

近年来，银保监会持续推进中小银行改革化险。在公司治理方面，推动党的领导和公司治理有机融合，加大对股东股权的监管力度，推动引入合格股东，清退问题股东，优化股权结构，同时，开展常态化股权和关联交易专项整治，重点打击掏空中小银行的违法股东和高管。在深化改革方面，深入推进农村信用社改革，按照因地制宜、“一省一策”原则加快改革进程。今年4月份，浙江农商联合银行正式开业，标志着以省联社改革为重点的农信社改革步入了实质性推进阶段。在风险处置方面，大力推进不良资产处置，支持兼并重组，优化市场布局，增强中小银行发展动力。

值得关注的是，今年改革重组案例不断落地，成为中小银行风险化解的重要方式。例如，2022年5月25日，中原银行吸收合并洛阳银行、平顶山银行、焦作中旅银行获批；7月2日，沈阳农商行顺利完成辽阳农商行和太子河村镇银行网点、人员、存款的承接工作。

“对规模较小、经营困难的城商行、农信机构和村镇银行等，通过兼并重组组建省级城商行和市级农商行，推进体制机制改革和增强风险抵御能力。”董希淼表示，在形式上，未来还可以进行更多探索。例如，将规模较小的县级农商行、农信社，进行跨县市合并重组；将经营不善的村镇银行作为分支机构并入主发起行；对入股高风险机构的股东，暂时豁免“两参一控”等监管要求。但是主导兼并重组的地方政府，不应搞简单的“拉郎配”，而是要引入市场化机制，在股权结构、机构重组、高管配备等方面妥善安排。

此外，会议还提出，要加快补齐监管工作短板。持续强化公司治理监管，加强股东资质穿透审核和股东行为监管约束。督促地方金融机构深耕本地，强化社区和县域金融服务。加快监管大数据平台建设，提升监管数字化智能化水平。着力优化监管协同机制。

周茂华表示，上半年，个别机构暴露出的一些风险问题，有宏观经济、产业波动的原因，也反映出公司治理不完善、经营水平不高等问题。对此，金融管理部门接下来需要加大监管力度、补齐监管短板，引导中小银行加强公司治理，特别是加强对股东股权的监管约束。

责编:陶纪燕审核:李震总监:万军伟

（来源：金融时报）