银保监会：农村中小银行不得吸收异地大额存款、不得发放异地贷款
“2018年以来，累计处置高风险农村中小银行627家，处置不良贷款2.6万亿元，金额超过前十年的总和。会同财政部、人民银行等部门，创新地方政府专项债补充中小银行资本举措，向289家农村中小银行注资1334亿元。”5月20日，在银保监会通气会上，银保监会相关部门负责人称。
2018年至2020年，银保监会开展为期三年的股东股权专项整治，规范和提升农村中小银行股东股权管理和公司治理。
据介绍，银保监会对违规持股、操纵机构正常经营、利用关联交易进行利益输送等突出问题加大惩治力度，已累计对4000余名股东限制表决权、责令转让股权60余亿股。严格审慎开展公司治理评估，对存续问题整改不力、新增违规问题的100余家农村中小银行下调评估结果。
农村中小银行发展面临五方面挑战
近几年，银保监会等部门与省级政府大力推动农村中小银行深化改革。2021年10月，浙江农信社改革试点方案获国务院批；2022年4月，浙江农商联合银行正式开业，标志着全国农村信用社新一轮改革正式开始落地。
银保监会相关负责人指出，从存量看，部分地区历史积累的风险体量较大，需持续加大处置力度；从增量看，疫情冲击、经济转型及行业变革等带来的风险将逐步显现。农村中小银行可持续发展面临挑战，主要体现在五个方面。
一是党的领导融入公司治理的路径有待完善。农村中小银行党组织层级较低，不同程度存在党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、党建与业务脱节等问题。
二是股东股权管理和公司治理存在缺陷。农村中小银行股东“小、散、弱”情况普遍，一些机构仍然存在内部人控制、外部人操纵、违规关联交易等问题。农信社省联社定位模糊，履职越位与缺位问题并存；有的村镇银行主发起行履职不到位。高管人员专业能力不足，缺乏有效监督。
三是部分地区风险处置资源不足。农村中小银行风险分布很不均衡，部分省区风险突出，但地方经济转型困难，具备资质的市场资本短缺，政府财力有限，难以提供化险资金。同时延期还本付息贷款预计有部分将形成不良，风险处置压力进一步增加。
四是风险防控法律制度不健全。我国问题银行处置法规建设比较滞后，高风险机构市场化退出通道不畅，优胜劣汰的市场纪律难以发挥作用。监管部门对银行股东的监督和处罚缺少明确法律授权，隐形股东、代持股权难以穿透识别。
五是县域金融市场竞争激烈。近年来，大型银行等不断下沉经营重心，每个县平均有9家银行展业。农村中小银行人缘地缘、点多面广的传统优势受到冲击，信息科技建设滞后、经营成本较高等短板越发突出，部分机构优质客户流失，盈利能力持续下降。
不得吸收异地大额存款，不得发放异地贷款
谈及深入推进农村中小银行改革化险，该负责人强调，将坚持底线思维，毫不松懈抓好风险防范化解。落实国务院金融委风险通报制度，向省级党委政府通报农村中小银行风险情况，推动健全地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，稳步推进风险处置。加强与相关部门协调配合，继续做好地方政府专项债券补充中小银行资本工作，多渠道补充农村中小银行资本。此外，拓宽风险处置资金来源，合理运用存款保险基金、金融稳定保障基金等，“一行一策”稳妥处置重点高风险机构，确保风险不外溢。丰富不良贷款处置渠道，落实好地方中小银行不良贷款处置支持政策，加快化解不良资产。压实农村中小银行风险处置主体责任，依法让股东和债权人承担风险损失，严防道德风险。
在公司治理方面，上述负责人称，将严格约束大股东行为，强化关联交易管理，防止其不当干预机构内部经营管理。加强高管团队建设，指导用好银行业协会建立的高管人才库，支持以市场化方式公开透明选聘高管人员，打造政治强业务精的高官队伍。鼓励优质银行、保险公司和其他适格机构参与并购重组农村中小银行，会同相关部门落实鼓励中小银行兼并重组支持政策，按照市场化法制化原则推动农村中小银行兼并重组和区域整合。
在改进金融服务能力方面，该负责人谈到，会进一步优化支农支小定位监管。坚持信贷资金源于当地、用于当地、小额分散原则，不得吸收异地大额存款，不得发放异地贷款，严控大额授信，下沉对本地市场的服务重心等。
在提升监管效能方面，银保监会负责人强调，坚守“监管姓监”定位，严把农村中小银行改革化险过程中市场准入关口，强化源头管控，防止带病进入市场。健全风险早期干预机制，以更加主动的态度排查各类风险隐患，坚持早识别、早预警、早发现、早处置，把风险消灭在萌芽状态和早期阶段。加大现场检查力度，严守监管制度底线，坚决依法惩治各类违法违规行为，促进构建形成农村中小银行全行业合规稳健发展格局。
数据显示，2021年末，全国共有农村中小银行3902家，其中农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行）2199家，村镇银行1651家，资金互助社39家，贷款公司13家。资产负债稳步增长，2021年末资产负债分别为45.7万亿元、42.2万亿元，均占银行业的14.1%，较2017年末分别上升0.7个百分点。各项监管指标总体良好，资本充足率12.4%，不良贷款率4%，拨备覆盖率122.9%。
【行政诉讼】银监局对信托公司异地业务的监管如何监管？
【裁判要旨】
作为国务院银行业监督管理机构省一级派出机构，省级银监局对辖区内银监会直接监管以外的信托投资公司等非银行业金融机构具有监管职责，对违反审慎经营规则的，采取限期改正和相应措施；对信托公司异地业务，属地银监局履行法人监管主体责任，信托公司异地业务所在地银监局履行将监管过程中发现的该信托公司违规行为和风险苗头及时与属地银监局沟通并协调行动。因此，对信托公司异地业务，异地业务所在地银监局将监管过程中发现的该信托公司违规行为和风险苗头及时与属地银监局沟通并协调行动，应认定为省级银监局履行监管职能的有效形式。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2019）最高法行申11144号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田智强，男，1955年10月27日出生，汉族，住浙江省杭州市。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中国银行保险监督管理委员会浙江监管局。住所地：浙江省杭州市解放路**。
法定代表人：包某，中国银行保险监督管理委员会浙江监管局局长。
委托诉讼代理人：周某，中国银行保险监督管理委员会浙江监管局工作人员。
委托诉讼代理人：毛某，律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中国银行保险监督管理委员会。住。住所地：北京市西城区金融大街**/iv
法定代表人：郭某，中国银行保险监督管理委员会主席。
再审申请人田智强诉被申请人中国银行保险监督管理委员会浙江监管局（以下简称“浙江银保监局”）、被申请人中国银行保险监督管理委员会（以下简称“中国银保监会”）其他行政行为及行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2018年9月7日作出（2018）浙01行初248号行政判决：驳回田智强的诉讼请求。田智强不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2019年3月26日作出（2018）浙行终1476号行政判决：驳回上诉，维持原判。田智强仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
再审申请人田智强申请再审称：1.再审申请人请求追加中国银行保险监督管理委员会陕西监管局（以下简称“陕西银保监局”）为第三人参加诉讼，一、二审法院判决书均未作出不同意追加的理由，也未让被申请人浙江银保监局和被申请人中国银保监会对“陕西银保监局情况说明”的合法性当庭作出质证，影响公正裁判；2.根据法律法规的授权规定，被申请人浙江银保监局应当依法履行对再审申请人举报案涉事项的直接查处责任，而被申请人浙江银保监局相关责任人在二审法院的上述两点指正后，至今仍不履行法定职责，是严重违规失职的；3.原审法院将《中国银行业监督管理委员会办公厅关于信托公司风险监管的指导意见》《中国银监会办公厅关于进一步加强信托公司风险监管工作的意见》相关条款，作为认定被申请人浙江银保监局的行政行为已履行法定职责，适用法律法规错误。故请求撤销一、二审判决，判令被申请人浙江银保监局或被申请人中国银保监会依法对长安国际信托股份有限公司（以下简称“长安信托公司”）的违法违规违约行为履行法定职责。
被申请人浙江银保监局辩称：1.2017年12月1日，其收到再审申请人田智强反映长安信托公司在运作“西安信托定增宝一期集合资金信托计划”过程中存在违规问题的信函；2.同年12月11日，其受理再审申请人的申请，立即组织相关部门对其反映的问题进行了核查，并就该事项与陕西银保监局有关工作人员进行了沟通，调查了相关情况。经核查，长安信托公司在浙江辖区内推介“西安信托定增宝一期集合资金信托计划”前其未收到相关报告，该行为不符合《信托公司集合资金信托计划管理办法》（银监会令2009年第1号）中“信托公司异地推介信托计划的，应当在推介前向注册地、推介地的中国银保监会省级派出机构报告”的规定；3.根据《中国银监会办公厅关于进一步加强信托公司风险监管工作的意见》（银监办发[2016]58号）第四条第二款的规定，再审申请人反映的长安信托公司违规异地推介问题应由陕西银保监局作为监管主体进行监管，其仅负有沟通和协调义务。在处理再审申请人举报事项的过程中，其已与陕西银保监局进行沟通协调，并在浙银监申复[2018]1号《申请事项答复意见书》中告知再审申请人其将向长安信托公司属地监管部门反映相关情况。其已经履行了对再审申请人举报事项的监管职责，再审申请人主张其未履行法定职责的理由不能成立，请求驳回再审申请人的再审申请。
被申请人中国银保监会未做答辩。
本院认为：再审申请人田智强向原审提起本案之诉，请求撤销被申请人浙江银保监局作出的被诉《申请事项答复意见书》和被申请人中国银保监会作出的被诉《驳回行政复议申请决定书》，判令两被申请人依法对长安信托公司的违法违规违约行为作出行政处罚决定。再审申请人的上述诉讼请求形式上是要求撤销涉案《申请事项答复意见书》，实质上系要求被申请人浙江银保监局履行对其举报事项的监管职责。因此，本案争议的焦点是被申请人浙江银保监局是否已依法履行了相应职责。
《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》第四十九条第二款规定：“银监局、银监分局负责对辖区内银监会直接监管以外的信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司等非银行金融机构的监管。”《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第三款规定：“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。”第三十七条规定：“银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构应当责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准,可以区别情形，采取下列措施：（一）责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；……”《信托公司集合资金信托计划管理办法》第七条第二款规定，信托公司异地推介信托计划的，应当在推介前向注册地、推介地的中国银行业监督管理委员会省级派出机构报告。《中国银行业监督管理委员会办公厅关于信托公司风险监管的指导意见》第二条第二款第（5）项规定：“优化业务管理。从今年起对信托公司业务范围实行严格的准入审批管理；……监管机构不对具体产品做实质性审核，但可根据信托公司监管评级、净资本状况、风险事件、合规情况等采取监管措施……异地推介的产品在推介前向属地、推介地银监局报告。属地和推介地银监局要加强销售监管，发现问题的要及时叫停，以防风险扩大。”第四条第一款规定：“厘清监管责任边界。非银行金融机构监管部和各银监局既要各司其职，又要加强协同，形成监管合力。……各银监局要按照属地监管原则承担第一监管责任，明确各级监管人员的具体职责，切实做好辖内信托公司风险防范与改革发展工作。”《中国银监会办公厅关于进一步加强信托公司风险监管工作的意见》第四条第二款规定：“加强银监局之间的横向监管联动。对信托公司异地业务，各属地银监局要加强与异地业务所在地银监局之间的信息共享和监管合作。一方面，属地银监局要强化法人监管主体责任，督促异地展业的辖内信托公司强化总部决策、运营和管理功能，密切跟踪其异地展业情况和风险控制情况。另一方面，信托公司异地业务所在地银监局要将监管过程中发现的该信托公司违规行为和风险苗头及时与属地银监局沟通并协调行动。”
根据上述规定，作为国务院银行业监督管理机构省一级派出机构，省级银监局对辖区内银监会直接监管以外的信托投资公司等非银行业金融机构具有监管职责，对违反审慎经营规则的，采取限期改正和相应措施；对信托公司异地业务，属地银监局履行法人监管主体责任，信托公司异地业务所在地银监局履行将监管过程中发现的该信托公司违规行为和风险苗头及时与属地银监局沟通并协调行动。因此，对信托公司异地业务，异地业务所在地银监局将监管过程中发现的该信托公司违规行为和风险苗头及时与属地银监局沟通并协调行动，应认定为省级银监局履行监管职能的有效形式。本案中，长安信托公司注册地在陕西省，故陕西银保监局为其属地银保监局。长安信托公司在浙江辖区内推介“西安信托定增宝一期集合资金信托计划”，被申请人浙江银保监局为其异地业务所在地银保监局。在再审申请人向被申请人浙江银保监局举报反映长安信托公司违法违规问题后，被申请人浙江银保监局向属地陕西银保监局核查确认：长安信托公司在浙江辖区内推介上述信托计划前未向被申请人浙江银保监局报告。同时被申请人浙江银保监局通过邮箱向陕西银保监局发送再审申请人的投诉材料，供陕西银保监局监管参考，已履行了相应的沟通、协调职责。且根据在案材料显示，再审申请人的投诉事项，陕西银保监局及被申请人中国银保监会之前已分别作出书面处理答复和信访事项答复，均明确：经核查未发现长安信托公司存在违规开展信托业务的行为。再审申请人诉长安信托公司的相关纠纷案，亦经法院裁判。二审法院根据本案查明事实，指出被申请人浙江银保监局答复中存在的理解偏差，并结合该偏差未对当事人实体权益造成损害的事实，认定其作为异地业务所在地银保监局已履行了相应的沟通、协调职责，并无不当。被申请人中国银保监会认定被申请人浙江银保监局作出的被诉《申请事项答复意见书》合法，被申请人浙江银保监局已履行法定职责，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回再审申请人的行政复议申请，复议结果亦无明显不当。因此，一审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持原判，均无不当。再审申请人提出的申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，田智强的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人田智强的再审申请。
审判长王岩
审判员蔚强
审判员何君
二〇一九年十月三十日
书记员罗梦娟
银保监会关于规范银行业金融机构异地非持牌机构的指导意见全文
各银保监局，各政策性银行、大型银行、股份制银行，邮储银行，外资银行：
为进一步规范银行业金融机构异地非持牌经营行为，维护金融市场秩序，防范金融风险，现提出以下意见：
一、规范银行业金融机构异地非持牌机构应当遵循以下原则：
（一）坚守定位。银行业金融机构应当专注主业、回归本源，制定合理的发展战略，避免盲目扩张，提高服务实体经济质效。中小金融机构应当坚守市场定位，深耕当地市场，为“三农”与小微企业提供优质金融服务。
（二）风险为本。银行业金融机构应当完善公司治理与风险管理体系，强化对异地机构的管理，严防各类金融风险。监管机构应当各司其职，避免监管空白与监管重叠。
（三）分类施策。监管机构应当根据不同类型银行业金融机构特点，对异地非持牌机构进行分类指导，精准施策。按照实质重于形式原则，区分经营性机构与非经营性机构，并根据风险外溢程度与风险管理需求的不同提出针对性规范要求。
（四）新老划断。银行业金融机构当前存续的异地非持牌机构应当在过渡期内有计划整改。新设异地持牌机构应当严格履行行政审批程序，新设异地非经营性机构应当严格履行报告义务。
二、本指导意见所称银行业金融机构是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村信用合作社等吸收存款的金融机构以及国家开发银行、政策性银行。
三、异地非持牌机构是指未经银行业监督管理机构批准，银行业金融机构在异地拥有固定营业场所或配备专门人员，实质开展经营性业务或为相关业务提供后台服务的机构。异地非持牌机构包括异地经营性非持牌机构与异地非经营性非持牌机构（以下简称“经营性机构”与“非经营性机构”）。
经营性机构指银行业金融机构在异地设立的，按照实质重于形式原则，面向公众或交易对手开展经营活动，可能产生以下影响的机构：
（一）给银行业金融机构带来信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、声誉风险、法律风险、国别风险、战略风险等相关风险；
（二）对存款人和其他客户的合法权益构成损害；
（三）引发系统性区域性金融风险；
（四）对金融安全和金融稳定产生其他影响。
经营性机构包括但不限于银行业金融机构在异地设立且实质从事业务经营、产品营销、市场拓展、项目调查、风险评估等相关经营活动的事业部及其分部、业务部、管理部、代表处、办事处、业务中心、经营团队等。
非经营性机构指银行业金融机构在异地设立的不开展经营活动，仅为相关业务提供后台服务的机构。包括但不限于银行业金融机构在异地设立的区域审批中心、审计中心、灾备中心、软件开发中心、账务处理中心等。
四、银行业金融机构应当按照《中资商业银行专营机构监管指引》（银监发〔2012〕59号，以下简称《指引》）要求，根据实质重于形式原则，对符合持牌要求的经营性机构，按照行政许可程序申领专营机构或专营机构分支机构金融许可证；对不符合持牌要求的，将其并入当地分支行管理或予以撤销。
银行业金融机构应当结合本行发展战略、风险管理水平、内部控制能力，以及异地非持牌机构业务开展情况规范经营性机构。对于申领专营机构或其分支机构金融许可证的，应当严格按照《指引》要求加强管理，确保其风险管理和内控体系健全有效。
除经国务院银行业监督管理机构批准外，银行业金融机构不得在当地无分支机构的地区设立专营机构及其分支机构。
五、银行业金融机构在境外设立经营性机构，应当与境内外监管机构充分沟通，经境内法人监管机构与境外监管机构同意。对在境外已设立的经营性机构，经与境内外监管机构沟通后未经同意的，应当稳妥有序予以撤销。
银行业金融机构应当确保境外经营性机构严格遵守境内法人监管机构和境外监管机构相关监管要求，并加强境外运营风险防控和合规风险管理。
六、银行业金融机构在境内设立非经营性机构，应当至少提前2个月向法人监管机构及拟设立非经营性机构的所在地监管机构报告。报告材料内容包括但不限于非经营性机构设立的必要性和可行性、办公场所、派驻人员、职能定位、业务范围、总行书面决议、总行对其管理方式、与当地分支行职责边界划分、报告路径等。
银行业金融机构应当建立健全对非经营性机构的管理机制，包括风险管理、内部控制、考核机制、人员管理等。银行业金融机构应当确保非经营性机构严格遵守其业务范围规定。严禁以非经营性机构之名，实质对外开展经营活动。
银行业金融机构应当定期向法人监管机构报告境内非经营性机构相关情况，报告频率不得低于每年一次。
银行业金融机构应当根据本行发展战略和内控管理水平，审慎设立异地非经营性机构，并合理确定机构数量。银行业金融机构不得在境内无分支机构的地区设立非经营性机构，不得在异地集中设立多个非经营性机构；发起设立专司村镇银行管理和服务的除外。
银行业金融机构在境外设立非经营性机构的相关监管要求另行规定。
七、除经国务院银行业监督管理机构批准外，银行业金融机构原则上不得设立异地管理总部。
八、银行业金融机构异地持牌机构所在地监管机构承担异地持牌机构的主体监管责任，履行市场准入、非现场监管、现场检查和行政处罚等职责。法人监管机构在法人监管整体框架内，对银行业金融机构异地持牌机构的风险管理与内部控制纳入总行统一管理体系进行依法监管。
九、法人监管机构承担银行业金融机构非经营性机构的主体监管责任。法人监管机构、非经营性机构所在地监管机构均可根据工作需要对非经营性机构进行监管，包括但不限于监管约谈、下达监管意见书、监管通报、现场检查、行政处罚等。
十、法人监管机构、所在地监管机构之间应当保持信息畅通，加强信息共享和监管联动，形成监管合力，有效防控金融风险。
十一、规范银行业金融机构异地非持牌机构过渡期为本意见发布之日起至2019年底。银行业金融机构原则上应当于本意见发布之日起三个月内将存量异地非持牌机构的整改方案报法人监管机构，经同意后于过渡期内完成整改；对于过渡期内完成整改确有困难的，经法人监管机构同意，整改时限可适当后延。在规定时限内整改不到位，以及本意见发布后违规设立异地非持牌机构的，银行业监督管理机构将按照《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等相关规定，采取相关监管措施。
十二、过渡期内，对于存量经营性机构申请持牌的，在2018年与2019年年度机构发展规划外，银行业金融机构可向法人监管机构提交批量持牌申请。法人监管机构应当在充分征求所在地监管机构意见后确定可申请持牌的机构名单，并发送所在地监管机构，按照相关行政许可规定办理筹建或开业等准入程序。对于存量经营性机构并入当地分支行或予以撤销的，在未整改到位前，应当确保业务规模与从业人员只减不增，并做好员工安置等工作，积极做好风险防范工作。对于未向所在地监管机构报告的存量非经营性机构，应当于本意见发布之日起两个月内完成相关报告工作。
十三、过渡期内，银行业金融机构应当严格履行主体管理责任，按照监管要求及时制定和落实有关整改方案。银保监会相关机构监管部门应当做好统筹指导，加强信息共享和监管联动。法人监管机构在法人监管框架内承担异地非持牌机构的主体监管责任。所在地监管机构应当按照“守土有责”原则，承担辖内异地非持牌机构的属地监管责任。
2018年12月28日
（此件发至银保监分局与地方法人银行业金融机构）
